《粤港澳大湾区五周年发展报告》：以建成区域共同市场为目标

正值《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布5周年之际，2024新京报贝壳财经年会首次移师到大湾区。7月8日，2024新京报贝壳财经年会“机遇湾区 向新向荣”大湾区分会场开幕式在深圳举行。会上，新京报联合广州粤港澳大湾区研究院发布了《粤港澳大湾区五周年发展报告——湾区共同市场：愿景与行动》。《报告》显示，在国内外政治经济形势快速变化的背景下，大湾区承载着建设新发展格局的战略支点、高质量发展示范地和中国式现代化引领地的新使命。

《报告》提到，从大湾区服务全局的角度看，无论是有效应对“脱钩断链”、破解“卡脖子”的中等技术陷阱难题，释放和发展新质生产力，还是推动国内统一大市场建设、引领高水平对外开放、推动形成双循环发展新格局，都对大湾区实现更高水平的市场一体化提出了迫切需求。

广州粤港澳大湾区研究院执行院长何冬妮介绍称，区域经济一体化本质上是打破各个经济体间市场分割和制度性行政性壁垒、促进资源要素在区域内自由流动和优化配置的过程。有效借鉴“多国多制”下欧盟建设共同市场的经验教训，对“一国两制”下推进大湾区市场一体化具有现实意义。

在打造粤港澳大湾区共同市场的总体思路上，《报告》显示，要以建成区域共同市场为愿景目标，以促进货物、服务、人员、资本、数据及科创要素高效便捷流动为重点，以2025年、2035年、2050年为重要时间节点。

到2025年，在促进货物、服务、人员、资金、数据以及科创要素跨境高效便捷流动方面形成一批典型案例，大湾区市场一体化进程加快，为打造大湾区区域共同市场奠定基础。

到2035年，促进货物、服务、人员、资金、数据以及科创要素高效便捷流动持续突破，湾区内相关规则衔接的有效路径和多元模式形成，大湾区对标与对接高标准国际经贸规则的规则、标准显著增加，区域共同市场初步建成，引领推动全国统一大市场建设。

展望2050年，大湾区内市场高度一体化，大湾区引领全球的经贸、科创等规则和标准显著增加，具有国际竞争力和影响力的大湾区区域共同市场基本建成。

以下是报告摘要：

一、打造粤港澳大湾区共同市场的总体思路

1.以建成区域共同市场为愿景目标。借鉴欧盟打造区域共同市场的做法和经验，以货物、服务、资本、人员、数据以及科创要素的高效便捷流动为重点，以经济运行规则衔接机制对接为保障，形成大湾区市场一体化发展新格局。

打造大湾区共同市场并非照搬欧盟共同市场建设的超主权国家模式。欧盟共同市场是在关税同盟的基础上建设起来的，但香港、澳门和内地同属一个主权国家，打造“关税同盟”既没有必要也不可行，所以大湾区共同市场建设的核心是资源要素在区内的自由流动与优化配置。

2.以促进货物、服务、人员、资本、数据及科创要素高效便捷流动为重点。实现货物高效便捷流动。清理阻碍三地便利通关的规则和障碍，逐步消除限制商品流通的技术性壁垒。实现服务高效便捷流动。大幅减少跨境提供、境外消费、商业存在、自然人流动等模式下的制度壁垒；扩大内地9市对港澳服务提供商的单边开放。实现人员高效便捷流动。推进人车跨境、就业创业、社会保障等领域的制度对接与政策协同。条件成熟时，基于大湾区居民统一身份标识，探索形成更加自由便利的人员出入境管理制度。实现资本高效便捷流动。以三地企业和居民更便利地享受跨境金融服务为重点，稳步推进大湾区金融服务市场一体化。实现数据高效便捷流动。形成大湾区内数据安全有序跨境流通的制度与机制，跨境数字贸易基础设施实现高水平互联互通。实现科创要素高效便捷流动。形成科研材料和仪器、人员、资金及数据等科创要素高效便捷跨境流动的机制。

3.以2025年、2035年、2050年为重要时间节点。到2025年，在促进货物、服务、人员、资金、数据以及科创要素跨境高效便捷流动方面形成一批典型案例，大湾区市场一体化进程加快，为打造大湾区区域共同市场奠定基础。到2035年，促进货物、服务、人员、资金、数据以及科创要素高效便捷流动持续突破，湾区内相关规则衔接的有效路径和多元模式形成，大湾区对标与对接高标准国际经贸规则的规则、标准显著增加，区域共同市场初步建成，引领推动全国统一大市场建设。

展望2050年，大湾区内市场高度一体化，大湾区引领全球的经贸、科创等规则和标准显著增加，具有国际竞争力和影响力的大湾区区域共同市场基本建成。

二、推动货物高效便捷流动

4.推进货物检验检疫规则和标准的对接融合。借鉴欧盟相互认可制度 ，加快探索采用新的产品标准认可模式，进一步扩大检验检疫标准互认，缩小不同关税区之间在货物安全、健康等标准以及合格认定程序方面的差别，降低企业因产品技术标准不同而带来的成本。以促进内地海关流程标准化为重点，进一步加强口岸监管互认，推进企业分类信息共享，实行分类标准衔接互认。

5.加快消除阻碍货物自由流通的技术性壁垒。推动基于三地共同认可的大湾区标准建设，通过大湾区标准化组织和企业通力合作发展“湾区标准”。在当前已初步形成的多个民生领域的“湾区标准”的基础上，拓宽大湾区通用产品标准的覆盖范围。条件成熟时，采用大湾区产品标准标识系统，作为货物自由流通的免检通行证。

三、促进服务高效便捷流动

6.形成打造区域共同服务市场的共识。打造大湾区共同市场的重点和难点在服务贸易与服务业市场一体化。大湾区可借鉴欧盟制定内部服务市场战略的经验，发动行业协会、社会组织、企业和个人等对服务贸易壁垒进行系统梳理与评估。在此基础上，中央支持三地政府协商制定比CEPA开放程度更高的《粤港澳大湾区区域共同服务市场框架协议》，作为推动共建大湾区一体化服务市场的指引性文件。

7.扩大专业服务资质及职业资格互认范围。进一步扩大职业资格及相关培训等互认制度的适用范围。建立粤港澳三地的职业认证清单，推进三地职业资格单向认可或相互承认。适度引入香港专业服务从业资格认定制度与标准。提高大湾区内地城市人才评定的自主权。对于目前难以认可的行业领域从业资格，以法定机构形式设立共同认证机构，专事跨境职业资格认证事务。

8.以“单一联络点”提升服务贸易便利化水平。借鉴欧盟设置“单一联络点”的做法，与数字湾区建设紧密结合，在服务贸易领域加快粤港澳三地政务数据互通，实现跨境服务一站式电子政务办理，提升大湾区内服务贸易便利化水平。

四、推动金融服务一体化

9.探索推行“单一通行证”制度，扩大内地金融领域制度型开放。当前阻碍三地间资金高效便利流动的壁垒主要在大湾区内地城市与港澳金融服务市场之间的非对称开放。粤港澳大湾区可借鉴欧盟“单一通行证” 的经验，符合要求的港澳金融机构只需报备港澳金融监管部门，然后由港澳金融监管部门与内地金融监管部门对接并进行备案后，便允许该金融机构来大湾区内地开展业务。大湾区内地金融机构在港澳开展业务亦遵循类似程序。

10.采取正面清单管理模式，先易后难，管控风险。可借鉴欧盟对单一通行证的正面清单管理模式，综合考虑粤港澳三地市场需求、准入规则差异、共识差异、风险可控程度等因素，先由特定种类的金融机构、个别品种的业务和产品入手，构建基本的机构准入标准和业务通行框架，再根据试点情况和市场需求，逐步拓宽范围。

11. 以居民有迫切需求、风险便于管理的支付牌照为突破口。在港澳率先推行便民跨境支付领域的单一通行证制度。现阶段可以数字人民币跨境支付为突破口，逐步拓展服务贸易领域的数字人民币跨境支付结算如旅游、消费、劳务等，再逐步推行至大湾区内企业商贸、投融资等领域。以数字人民币跨境支付应用为重点，加强三地金融监管协同。

五、促进人员高效便捷流动

12.探索大湾区人员流动的“类申根”制度。大湾区可探索“类申根区”的区域人员流动制度：一是推进人员跨境流动的信息共享机制和信息监测系统建设。二是放开人员限制。进一步扩大内地人员前往港澳地区的人才签注范围。三是探索以湾区居住证为主要载体的签注政策。完善针对港澳家庭成员的配套措施。

13.推进社会保障等基本公共服务规则和标准的相互衔接。借鉴欧盟促进跨境就业的社保规则衔接经验，以提升社会保障跨境可携带性和可获得性为重点，逐步推动三地社保等基本公共服务制度衔接、待遇趋同。逐步在大湾区内推行统一的居住证制度，提升居住证上负载的出入境、公共服务、社会保障等服务的可及性、便利性。

14.推进大湾区教育培训领域的融合发展。适当借鉴欧盟“高等教育区” 经验，推动内地与港澳大学放开在大湾区的招生。采取“委托培养”等多种方式，利用香港教育系统为内地培养人才。推动港澳与内地高等教育学分互认。搭建粤港澳统一就业信息平台，提供湾区劳动力市场信息。探索大湾区专业人才共同培训计划。

六、促进数据高效便捷流动

15.中央授权三地协商制定三地政务数据共享的协议。借鉴欧盟在政府公共数据开放与再利用方面的相关经验，在统筹发展与安全的原则下，梳理现有政务数据的跨境流动共享情况，找出堵点并出台政策，逐步形成大湾区内政务数据和信息共享范围、使用、管理和监督等基本规则。利用数据局成立的契机，适当借鉴欧盟以实体机构协调跨境数据保护和监管的模式，改变国内数据监管“九龙治水”的局面。

16.探索打造大湾区科研数据空间。借鉴欧盟建设共同数据空间的“小切口”创新经验，探索建设大湾区科研数据空间，合理规划布局科研信息与数据基础设施，建立粤港澳科研信息与数据共享机制。借鉴欧盟打造开放式数据社区的做法，适当放开三地科研信息与数据传输，减少政产学研合作的科研信息与数据流动障碍。

利用自贸试验区、河套园区以及数字贸易园区先行先试。

七、促进科创要素高效便捷流动。

17.加快科研基础设施开放共享。实施大湾区科研基础设施开放计划，推动科研基础设施向企业、科学家、科研工作者等开放，定期对科研基础设施开放进行第三方评估。打造三地一体化、“一站式”科研信息公共服务平台。鼓励三地企业、高校、科研院所等共同参与建设综合性国家科学中心、大科学装置、国家重点实验室和粤港澳联合实验室等高水平基础科研平台。

18.实施粤港澳大湾区科技创新企业伙伴计划。统筹公共创新资源和企业创新资源，实施粤港澳大湾区科技创新企业伙伴计划与资助计划，第一批重点可考虑开展人工智能、新能源、智慧城市和社区等领域的创新伙伴行动。鼓励企业建立联合研究体，并为初创企业和中小企业提供资助。加快三地及内地城市间科研领域政府资助、政府购买服务的规则和标准衔接。

19.成立大湾区科创基金。设立三地共同出资的专项基金和三地科学家共同参与的基金管理机构。例如，设立粤港澳大湾区联合自然科学基金，推动大湾区基础科学研究交流合作，促进基础研究成果转移转化，资助科研人员围绕人工智能、新一代半导体、生物医药、节能环保等重点领域，实施重点技术领域联合创新行动。打造服务于国际科创中心建设的大湾区版超级“淡马锡”，由三地财政出资的政府投资基金共同组建，整合各个城市的产业基金，避免恶性竞争。

20.探索实行湾区技术移民计划。探索旨在吸引全球顶尖科技人才的“湾区技术移民计划”，针对高新技术领域的顶尖人才，探索类似技术移民的长期居留签证，持卡者可在三地享受一卡通行、一卡通办、一卡优惠，加强对全球顶尖科技人才的吸引。

八、强化统筹协调，形成政府、市场与社会的合力

21.确立统分结合、循序渐进、开放共享、激励相容的推进原则。大湾区共同市场从概念设计到决策、执行、评估、监督、改进等各个环节，都应重视建设多元主体参与机制；寻求多元主体的最大共识和制度融合的最大公约数；采取市场规则和标准共建、趋同、互认以及建立法定机构作为“中间接口”或“转换器”等多种灵活方式；支持和鼓励有条件的地区大胆探索、先行先试，对有困难的成员设立过渡性安排和例外条款；构建公平合理的区域利益补偿机制，采取财政支持、人员培训或者技术服务等措施，加强后进地区推进市场一体化的能力建设。

22.中央牵头三地协商，研究出台建设共同市场的总体指引与规划。建议中央牵头粤港澳三方共同协商，出台共同市场建设的总体指引与规划，明确总体目标及工作方向，厘清模式、路径、时间表和路线图。建立技术专家工作组，囊括三地政府官员、技术专家或学者，以及利益相关者，提出市场一体化的技术方案。

23.加大对地方的授权，充分激发地方政府推进共同市场建设的积极性。尤其是对重点合作平台和核心城市先行推进市场一体化的规则机制对接。对有迫切需求但涉及中央部委事权的，包括市场准入、服务贸易、公平竞争、金融开放等重点领域，争取中央以“正面清单”方式授权地方探索。强化容错激励机制，对优秀案例及其机构、个人采取奖励措施。

24.强化港澳参与动力，提高跨域协作治理的合作意愿。在港澳居民迫切需要解决的便利往来、就业、就学、就医、养老等领域，选择一批优先项目并尽快取得实质性突破。在经济和产业领域里，大力推行“香港+”模式，即以香港高度国际化的经贸规则制度为基础“做加法”。横琴、前海、南沙自贸区以及河套等重大开放平台率先对标香港高度国际化的营商环境，研究制定在市场准入、竞争政策、财政补贴、金融服务、知识产权等制度领域的平台版“香港+”计划。

25.发挥市场主体和民间力量在推进共同市场建设中的重要主体作用。拓展市场主体和民间力量参与政府牵头的市场规则衔接机制对接的渠道和方式，加大鼓励湾区企业推进行业标准对接、标准互认、标准趋同；大湾区内地9市未来可在简政放权的基础上将部分管理权逐步下放给协会，并组建协商平台，扩大协会、商会和社会组织等参与建设共同市场的渠道。

九、探索设立带有平准功能的大湾区结构基金

26.探索设立大湾区结构基金与结构债券。三地协商设立推进市场一体化的“结构基金”和“结构债券”,对共同市场建设的重大项目、重大工程等进行长期支持。选取大湾区共同关注的能力建设领域，设立结构基金组合。考虑设立： 区域基金，重点支持落后地区中小企业发展，促进投资和改善基础设施，提升落后地区参与市场一体化的能力； 社会基金，主要提供大湾区青年就业、教育、技能培训方面的资助。

27.探索项目制“准共同预算”机制。依托大湾区结构基金，针对市场一体化的重大项目，探索符合成员发展水平的共同筹资机制。方案一：借鉴欧盟模式即成员按GDP固定比例募资，方案二：是从中央转移支付中提取。由9+2城市以及广东省财政部门共同组建结构基金项目预算委，形成年度预算。建立结构基金官网，及时公布投资项目的评审进度和信息。

28.建立法定机构以有效管理基金。三地联合成立法人实体代表政府拥有、管理、运营基金。三方协商确定未来3~5年的重点工作方向和重点领域。明确项目申请、审核、监督、评价机制，以及资金的申请、拨付与审计机制。采用揭榜制与征集制并举方式，调动社会力量参与共同市场建设的重大工程。项目承包单位需三地单位共同组建联合体进行申请，以此促进三地共同交流合作。

十、以法定机构为重要载体推进共同市场建设

29.成立法定机构，作为推动共同市场建设的“中间插口”或“转化器”。借鉴欧洲领土合作集团 利用实体机构推进跨境事务协调的经验，通过设立双方或三方多元主体共建的法定机构，积极引入社会力量参与，将三地法律认可的跨境合作机构制度化，授予此类实体促进市场一体化具体领域重大项目的实施权。尤其是港澳没有对应政府机构的领域。

30.提升法定机构运作的专业化、透明度及独立性。进一步明确政府部门与法定机构的事权界限，提升组织运作的独立性与专业性，取消套用行政级别和隶属行政主管部门的做法。根据组织性质，在决策层中有选择地加大企业、专业团体及社会人士的参与比重。提升法定机构的人事自主权，实行负责人和运营团队全员市场化招聘。