专访田轩：制定金融法，用更加明确的政策支持金融创新

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专家名片 田轩，清华大学学术委员会委员、清华大学国家金融研究院院长、清华大学五道口金融学院副院长、金融学讲席教授，第十四届全国人大代表，教育部“长江学者”特聘教授。

7月21日，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》全文发布。

这是我国社会经济发展历史上，又一份意义重大的纲领性文件，内容涉及诸多关系国计民生的重大改革举措，也为未来发展绘出了一份新蓝图。

在金融领域，此次全会《决定》在“深化金融体制改革”中，明确提出要制定金融法。这对我国金融业，甚至整体资本市场来说，都是一件大事。

这不仅意味着，要依法将所有金融活动纳入监管，强化监管责任和问责制度，同时也是完善金融监管体系，推动金融服务实体经济和高水平开放的重要步骤。

“金融要为实体经济服务，满足经济社会发展和人民群众需要。”

在此要求下，无论金融机构自身治理，还是保护金融消费者、打击非法金融活动，甚至确保开放条件下的金融安全，都需要一部专门法律来对相关行为予以规范、约束。

先立良法，后有善治。积极推动金融立法，不仅是主动适应经济社会发展和金融业改革开放、促进资本市场健康稳定发展需要，更将切实服务于我国的高质量发展，助力中国式现代化强国建设。

为此，新京报专访清华大学国家金融研究院院长田轩教授，就此次全会《决定》提出的制定金融法，结合我国当前金融以及资本市场领域的一些具体问题，进行深度解读与探讨。

实际是为金融活动开负面清单

新京报：这一次的全会《决定》提出制定金融法，你觉得这项专门立法的考量是什么？

田轩：这是一件大事，可以理解为是进行一项一般性的立法。

在金融监管领域，我国现有《证券法》《人民银行法》《保险法》等法律，也正在推进《金融稳定法》的设立，却没有一部系统性的金融法。

设立《金融法》的用意，按我的理解，就是要系统性地推进现代金融监管体系以及金融法治化建设，规范金融市场的行为。

以前中国金融行业是分业监管，现在要加强监管协同，确保市场公平公正公开，防范金融风险，增强金融市场的内在稳定性。

具体来说，我个人认为，《金融法》将可能围绕建设安全高效的金融基础设施、健全金融消费者保护和打击非法活动机制，尤其是深化央地协同的监管机制改革等内容展开。

如此的话，就能建立一个囊括上市公司、金融机构、投资者等市场主体、多部门协同一致的监管体系；同时，也将真正建立健全中国特色的提起诉讼制度、民间赔偿机制；最终，则可提升金融监管的成效，维护金融市场的稳定，保护各方的合法权益。

新京报：此次《决定》指出“依法将所有金融活动纳入监管”。结合字面表述与当下一些投资者复杂的心态来看，一些人可能会担心，这是否会伤害金融活动的活力。你怎么看这种担忧？

田轩：这个问题很有针对性，也的确契合当下一些投资者的心态。对这个问题，我想说两点。

首先，依法将所有金融活动纳入监管，这不是第一次提，有关部门已经有过多次表态。此次《决定》，是又一次重申。

其次，我不认为依法将所有金融活动纳入监管是一件坏事，也绝不意味着这会伤害金融活动。

依法将所有金融活动纳入监管，其实是为了进一步完善金融监管框架、健全风险防范机制，尤其是针对资本不时利用垄断信息优势来扰乱金融市场的行为加以监管。

加强监管，对那些合法合规进行的金融活动，不会造成什么影响。相反，这会进一步营造更加公平公开公正的市场环境，让金融产品服务以及金融模式创新迎来更加明确的政策支持，充分激发市场活力。

新京报：那么，一旦《金融法》设立，未来在具体监管执行过程中，你有什么提醒的内容？

田轩：依法监管，实际上是一个负面清单，是为金融活动划出一条法律红线。

只要各种金融活动、市场运营主体，比如上市公司、金融机构、投资者、金融中介等，在红线范围内运行，政府就不要干预。一旦金融活动越了界，就要依法纠正、打击，零容忍。

不能总是依靠“国家队”救市

新京报：此次《决定》提到“提高外资在华开展股权投资、风险投资便利性”，还提到“支持符合条件的外资机构参与金融业务试点”。这对我国扩大开放，意味着什么？

田轩：第一个提法，是呼应美元基金或者说外资背景的早期投资在我国有所减少的现象。

20世纪90年代初期，开始有外资进入我国，到本世纪，大量外资进入到我国早期股权投资领域。在此过程中，美元基金一度起到主导作用。

但是后来，一方面美国在“小院高墙”的策略下，出台了苛刻的对华投资法案，导致很多美元基金投不进来；另一方面，出于国家安全等考虑，我国客观上也确实存在一些领域，不可能让国外资金投进来。

所以，“提高外资在华开展股权投资、风险投资便利性”，确实有扩大开放的意思。这样的举措，至少会促进外资回流，改善国内的风险投资生态。本质上，这也是在壮大耐心资本。

至于后者，我认为，这会推动我国金融市场基础制度的变革，健全投资和融资相协调的资本市场功能。这次《决定》也特别提出了这一点。

需要认识到，一些国外机构投资者进入到我国资本市场，可以帮助国内企业降低融资成本，改善企业融资环境，同时也能够提升国内企业的公司治理水平，更重要的是促进我国科技的创新、产品的变革，进而推动高质量发展。

新京报：在此次《决定》中，还提到了“建立增强资本市场内在稳定性长效机制”。这个“内在稳定性长效机制”怎么理解，又该如何建立？

田轩：“增强资本市场内在稳定性”，其实是今年全国两会的政府工作报告提出的，这次《决定》加了一个“长效机制”。

我的理解，其实就是围绕“增强资本市场内在稳定性”这一目标，总结资本市场建设的经验，深化资本市场机制的改革，并固化于制度。这就是所谓“长效机制”。

这句话，其实还有一个背景：因为，从2023年下半年开始，我国股票市场出现了较大波动。“增强资本市场内在稳定性”成为各方的急迫诉求。

“内在”，就是不能总依靠外部力量。比如，不能总是依靠所谓的“国家队”救市，而是要靠资本市场自身力量。

具体而言，就是要通过完善市场准入交易、并购重组、持续监管、惩治机制等一系列事前、事中、事后治理措施，尤其要严防内幕交易、财务造假、欺诈发行、带病闯关这些违法犯罪行为，筑牢风险底线，促进市场优胜劣汰，吐故纳新。

当然，在此过程中，也要引导上市公司增强核心竞争力，提升公司发展质量。其中，提升上市公司的质量，其实是最重要的。

因为，本质上讲，投资者买的不是股票，而是这家企业。这也是今年热播大剧《繁花》里反复强调的一个投资理念。

政府的钱是天生的耐心资本

新京报：我们注意到，今年以来，你在多个场合反复提及发展耐心资本。这次《决定》也提出：鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本。该如何发展耐心资本？

田轩：今年4月30日召开的中共中央政治局会议，在强调要因地制宜发展新质生产力时，就提出要积极发展风险投资，壮大耐心资本。这是“耐心资本”第一次进入这么高规格的会议。此后，耐心资本引发全社会热议。

耐心资本，其实不是一些人理解的政府又创造了个新词，这一概念其实早就有了。只是这两年才被国内学者引进来，逐渐受到学术界与政策层的关注与重视。

发展耐心资本，就一级市场来说，一是要引导养老基金、退休基金、企业年金这些长期资金入市，让其追求长期稳定的现金流，而不是短期收益。

耐心资本是“长线”，要能够保证5年、10年、50年甚至更长时间的运营。这就要求放低门槛，通过推动财政税收政策改革，加大优惠措施，引导长期资本进来。

二是，政府的钱是天生的耐心资本，要引导“国家队”资本进入一级市场。为什么之前来自政府的一些资本进来之后没有成为真正的耐心资本？这与我们的考核机制有关。

评价政府基金的效益标准，一般是GDP、税收、就业等因素，这些当然很重要。但是，考核政府基金也要尊重市场规律、资本规律，对于这类基金，要按照企业与资本的生命周期来考核。

所以，引导“国家队”资本进入一级市场，首先就不能一年一考核，要按周期来考核，同时也不能被投项目单个儿考核，要打包来考核。

我们鼓励风险投资去投早、投小、投硬科技，失败率是非常高的。而风险投资从来不是正态分布，而是指数分布，是用一两个成功的爆款去覆盖大多数失败项目的成本。

这就意味着，引导“国家队”基金入市，一定要匹配有耐心的考核方式，而不能急于求成。

在二级市场，我觉得还是要推动政府基金和各类产业资本协调发展，然后丰富各类高收益债券产品的融资渠道。

这次《决定》也提到了，要加快“多层次债券市场发展”，有关方面应该为此营造适度宽容的融资环境。

从股票融资方面，可以通过IPO再融资方式，满足不同企业不同类型不同发展阶段企业融资需求。

同时也要推动IPO常态化，通过政策优惠，引导我前面所说的各类养老金、企业年金、保险基金、理财资金入市。这样，才能慢慢地引导长期资本真正流向优质的创新型企业。

还有一点非常重要，就是严格强制退市标准，让二级市场有一个活水空间。这样，就形成了一个生态系统，能够保证最优质的企业获得融资支持，进而得到更好的发展。

科技金融仍需完善填补政策空白

新京报：我们知道，你长期关注的领域也包括创新。这次《决定》提到，构建同科技创新相适应的科技金融体制。那么，这种金融体制又该如何构建？

田轩：这其实就是我们说的科技金融，是2023年中央金融工作会议提到的“五篇大文章”之首。科技金融，应该构建一个立体的层次。

首先从宏观政策来讲，要完善填补政策的一些空白，细化落实举措。这包括金融科技涉及的信息、人才、科技、科研激励、组织保障等。

其次，要支持地方建立科技创新的专项项目库，不断健全银行机构信用管理。

客观上讲，我国企业融资以间接金融为主，银行体系比较大，支持科技创新绕不过银行机构，所以要建立健全银行的信用管理机机制。比如，完善融资担保抵押质押品管理机制，鼓励银行持续创新丰富的信贷产品，降低科技创新企业的融资成本等。

与此同时，要聚焦科技企业的全生命周期，落实差异化的上市标准，推动区域性股权的市场改革，完善股权认证流转等服务功能，加强与高层次的资本市场对接，形成不同阶段的融资服务市场。

此外，还要加强数字金融的基础设施的建设。比如，数据确权交易平台这样的数字基础设施对于科技创新就很重要。再比如，建立统一的科技金融智能服务平台，同样很关键。

这样的平台，能够促进监管机构、金融机构、专业人才、科创企业等主体进行信息共享交流，推动业务创新，从而提升融资服务的精准配置性。

当然，对科创类的金融服务，比如像信贷保险、债券、风投、上市这样的金融服务，还要加强部门之间、央地之间的省市级协同管理。

因为，现在很多管理环节还是条块分割，这不利于科创企业的发展与创新。一定要设计差异化的考核管监管模式，不要“一刀切”，才能提高市场的包容度、营造良性的市场生态。

新京报：你也曾提出，为鼓励长期投资，要进一步完善资本市场税收制度。能否详细介绍一下这方面的情况？

田轩：对的，今年的全国两会上我就提出了这个观点。因为，资本市场税收制度对于鼓励长期投资是非常重要的，我们需要做的就是完善资本市场各环节的税种政策，优化各个税种之间的协调机制，营造良好的市场环境。

比如，我们是否可以建立有差别的、灵活的税收管理政策，如在证券价格上涨时，由买方承担更多的税负；而在证券价格下跌时，卖方则承担更多的税负，从而最大限度地激发其避税的动机，鼓励投资者的长期理性投资。

还有，是否可通过循序渐进的方式开征资本利得税，同步降低甚至取消印花税？

我想，这些都是值得严肃探讨的重要议题。

学者建言献策需要有本土经验

新京报：最后一个问题，你经常说，金融学是一门显学，学术研究能够影响经济政策与大政方针的制定。你觉得，在国家经济发展方面，一名经济学者或者知识分子应当承当何种角色？又如何来把握好其中的平衡？

田轩：这的确是一个很难回答的问题。

经济学是一门显学。不像数学、物理、化学等这些需要整天泡在实验室里的学科，经济学跟我们的现实生活紧密相关。

所以，经济学者固然要守住书斋做好学术研究，要立德树人，但也决不能困守在书斋，枯坐冷板凳，还要积极拥抱现实，为政府建言献策，讲好中国故事。

这些年我担任了一些政府部门与机构的顾问、委员，尤其在做了全国人大代表后，参加了很多调研会，体会就很不一样。

此前，我曾在美国学习工作多年，到今年，我回国已经整整10年时间。

这种东西方不同的工作与生活经历，让我深刻地体会到，中国是一个大国，有很多特殊的地方，无法用西方主流经济学来解释我们的经历，甚至也不能以此为依据来为中国未来的经济发展建言献策。

也因此，我们为政府提建议，还是需要有立足本土的经验，离不开理论知识与实践知识的结合。

这就可能需要我们的经济学者经常深入到基层、深入到一线，和企业、专家、居民、政策的制定者去交流，去理解一个事物背后真正的运行逻辑。

至于如何把握好其中的平衡，我其实也一直在学习。总体上，我秉持这样的原则：不求说了算，但求说得对。

首先，我掌握的信息可能没有决策者那么全面，而且，决策者在制定决策时有他们的优先级与综合考量。其次，我的发言肯定要基于我的研究，没有研究就不能够拍脑袋胡说乱说。

基于前面两点，我对自己的认知是：摆正自己的位置，守好知识分子的本分。“不求说了算，但求说得对”。