当危险驾驶成为第一大罪名，轻罪如何更好治理？

危险驾驶罪已经成为刑事追诉的第一大罪名。

最高人民检察院发布的《刑事检察工作白皮书》显示，2023年，全国检察机关受理审查起诉各类犯罪251万余人，其中危险驾驶罪排名首位，占比22%。北京市人民检察院的工作报告显示，2023年，北京市检察机关提起公诉人数最多的罪名同样是危险驾驶罪。

危险驾驶罪是典型的轻罪。在我国推进构建治罪与治理并重的轻罪治理体系进程中，交通领域的轻罪治理必然会受到高度重视。近日，北京市人民检察院第一检察部、北京大学犯罪问题研究中心共同主办的第一期犯罪治理沙龙便把主题聚焦在了“交通领域的轻罪治理”。

刑事处罚扩张

醉驾入刑以来大量轻罪涌入司法程序

2011年2月25日，《刑法修正案》审议通过，在刑法中增加了危险驾驶罪，规定“在道路上驾驶机动车追逐竞驶，情节恶劣的，或者在道路上醉酒驾驶机动车的，处拘役，并处罚金”。

备受关注的“醉驾入刑”尘埃落定。在入刑之前，醉驾是违反交通管理法规的行政违法行为。

“醉驾具有造成重大交通事故的危险性，因而醉驾入刑具有明显的预防性刑法的性质，是一种抽象的危险犯。”北京大学博雅讲席教授陈兴良指出，立法机关试图通过醉驾入刑减少醉驾导致的重大交通事故，从而保护公民的人身和财产权利。

陈兴良认为，轻罪入刑是我国刑法立法政策的重大变动，意味着从报应性、惩罚性的立法政策向预防性的立法政策转向，这在一定程度上扩张了刑事处罚范围，刑法更多地直接干预社会生活，对更多的人群产生影响。

传统上，我国刑法是一部重罪刑法，入罪的门槛较高，刑罚较重。“之所以是一部重罪刑法，与我国的二元制裁体系存在密切关系。二元制裁体系是指行政、治安处罚与刑事处罚的二元分立，其中情节轻微的违法行为被排除在犯罪之外，由行政机关作出行政或治安处罚，情节较重的行为才作为犯罪进行处罚。”陈兴良解释。

违法行为的制裁具有行政与司法共治的特征。然而随着法治发展，公民权利受到重视，行政处罚受到一定质疑，尤其是剥夺自由和财产的行政处罚和人权保障的理念存在一定抵触。陈兴良指出，其中作为特殊行政处罚措施的劳动教养，因与法治相抵触被废止。“在劳动教养被废止后，此前被处以劳动教养的某些扰乱社会秩序行为具有较大社会危害性，但是当时在刑法中并没有规定，在这种情况下，最初是通过降低某些犯罪的门槛，吸纳这些违法行为形成的轻罪。”

此外，为了应对行政处罚的限制，部分学者提出在我国刑法中建立轻罪体系的设想，立法由此向轻罪偏重。“但是如何在立法上应对轻罪，刑法学界也存在较大的争议。”陈兴良指出。

一种观点认为，轻罪化立法违反了刑法谦抑性的原则，扩张了刑法处罚范围。另一种观点则认为，轻罪化立法可以限制行政权，扩大司法权，以司法权限制行政权，符合刑事法治的发展趋势。“这两种观点对于轻罪立法的看法不一，各自关注的重点不同，值得我们反思。刑法将惩治的重点转向轻罪具有一定的合理性，但轻罪作为刑法处罚的重点，应该以降低处罚的严厉性为前提。”陈兴良提出。

长期以来，我国刑法都是重罪刑罚。随着社会稳定，重罪案件数量逐渐降低。《刑事检察工作白皮书》显示，在刑事案件总量长期高位运行的情况下，全国检察机关起诉严重暴力犯罪从1999年的16.2万人下降至2023年的6.1万人，占比从25.1%下降至3.6%。与此同时，判处三年有期徒刑以下刑罚的轻罪案件人数占比从1999年的54.4%上升至2023年的82.3%。

最高人民检察院检察委员会副部级专职委员苗生明此前在接受新京报记者采访时指出，我国现行刑法中不存在轻罪和重罪的区分。目前，我国关于轻罪和重罪的概念不存在法定标准，相对较为一致的观点是把法定刑为3年以下有期徒刑或者管制、拘役的犯罪界定为轻罪。

苗生明指出，从长远看，我国立法应当区分轻罪与重罪，通过犯罪分层，适用不同的刑事诉讼程序与处理方式，以提高诉讼效率。同时，从刑事政策角度，区分轻罪与重罪也有利于对犯罪进行分类、分层治理，更好地实现预防犯罪。

陈兴良认为，轻罪治理虽然与立法密切相关，但主要还是司法问题。轻罪入刑后，危险驾驶等大量轻罪涌入司法程序，对司法机关形成巨大的压力。在他看来，这是有罪必罚的司法政策造成的。“我们过去强调有罪必罚，对于重罪是完全正确的，但对于轻罪却未必是必要的。”

陈兴良提出，对于轻罪要根据具体情节分流，该不起诉的不起诉，该处罚的才处罚，应该根据不同的类型、不同的严重程度来区别对待。

醉驾办案变化

入罪标准提高，司法适用面临新难题

中国人民大学法学院教授黄京平指出，危险驾驶罪入刑后，进入刑事程序的案件远超出官方预计的数量。

与会的实务界和学界人士均提到，轻罪治理要注重法律效果和社会效果的统一，并不是一味地打击就能实现预期的治理效果。

除了醉驾，帮信罪等轻罪的涉案人数也非常多。“有一大批是年轻人，一个案件可能涉及数十人甚至上百人，如果在办理轻罪过程中过于扩大打击面，尤其是采取‘一刀切’的方法，并不能达到处罚的目的，在这方面应该特别加以注意。”陈兴良提出。

轻罪治理的变化首先在醉驾方面显现。2023年12月，“两高两部”联合发布《关于办理醉酒危险驾驶刑事案件的意见》，与十年前的司法解释相比最大的变化在于，将醉驾入罪标准由血液酒精含量达到80毫克/100毫升以上，调整为150毫克/100毫升。意见还规定了从重处理和情节显著轻微、危害不大不予处罚的情形。

“意见的颁布提高了醉驾入刑的酒精含量标准，为醉驾案件的科学处理提供了规范依据。”陈兴良认为，醉驾案件的司法政策演变，对于处理其他轻罪案件具有重要的启发意义。

与此同时，实务界人士也提出，对于醉驾等轻罪的法律适用该如何把握仍存在难点。当天，北京市丰台区人民检察院副检察长周媛媛便提出了意见出台后办理醉驾案件面临的新难题。

她举了一个案例：醉酒驾驶违规电动四轮车被立案，其血液酒精含量为149.2毫克/100毫升，能不能入罪？

“他的血液酒精含量没有达到150毫克/100毫升，能不能入罪，关键看他有没有意见规定的从重情节，而在从重情节中唯一靠近的就是‘未取得机动车驾驶证驾驶汽车的’。”周媛媛提出，客观上他是无证驾驶，但还要考量的是他主观上能否意识到这是司法解释中规定的“汽车”，必须要考驾照才能上路行驶。

危险驾驶罪是行政犯，行为人能够意识到自己的行为属于行政违法是前提。客观上，行政执法机关对违规电动四轮车的行政管理手段有限，并未像正规的新能源汽车一样对车主的购买资格、登记过户、持证驾驶等进行严格管理和处罚；主观上，涉案违规电动四轮车无品牌、无型号，甚至没有速度仪表盘，体积较正规新能源汽车要小得多，行为人自己从未因驾驶此类车上路受到过行政处罚，也没听说过周边人由此受到过行政处罚，从未意识到开这种车还需要考驾照。

综合来看，检察机关认为，当事人不属于从重处理情节中的无证驾驶，由于血液酒精含量未超过150毫克/100毫升，最终作法定不起诉处理。

今年1月1日起，北京对电动三四轮车施行新的管理规定，对违规电动三四轮车严格管理。“这之后再发生同类案件，检察机关办案时的考量就会不同了。”周媛媛表示。

结合新司法解释出台后办理的案件，周媛媛提出，如何准确认定适用“短距离驾驶机动车”“为逃避法律追究二次饮酒”等规定也存在难点。

中国政法大学教授阮齐林认为，丰台检察院在办案实践中提炼的问题是比较新颖的，而检察机关解决问题的思路、理由和结果也是合理的，值得学习、推广。“刑事司法不仅要考虑法条、司法解释的适用和积累的司法经验、判例，还要放到更广阔的背景下，即从刑事政策、预防犯罪的刑罚目的、对被告人未来生活影响或顺利回归社会上，来考虑刑罚的适用，尤其是轻罪的刑罚适用，避免机械教条执法，更好地体现刑罚目的、刑事政策，更好实现法律效果和社会效果。”

轻罪治理思考

起诉和定罪是最佳的社会治理方式吗？

治罪与治理，是在处理轻罪时需要考虑的一对关系。“基层的社会治理是国家治理的基石，而基层司法机关对于轻罪的处理是基层社会治理的重要组成部分。”北京大学法学院教授车浩提出。

北京市人民检察院第一检察部副主任刘哲根据实践观察提出了这样的问题：务工人员搭伙跨区上工形成的超载，应不应该以危险驾驶入罪？

2015年，《刑法修正案》审议通过，对危险驾驶罪的规定作出了修改，增加规定从事校车业务或者旅客运输，严重超过额定乘员载客的，构成危险驾驶罪。

在北京，不少务工人员住在远郊区，日常要跨区上工，由此一种特殊的摆渡车应运而生。据刘哲介绍，一起打工的人有一辆货车或面包车，在车里放几个凳子，核载6人的可能坐十几个人，每人收几块、十块钱不等。

“如果坐地铁、公交未必能直达，打车又太贵。这类超载肯定有风险，但实践中我们思考，不造成实质危害的是不是一定要入罪？从刑法规定的文本来看，说的是校车业务或者旅客运输，搭几个工友算不算旅客运输？”刘哲认为，根据交通运输部的规定，旅客运输应理解为具有经营性、长期性、职业性特征的行为，不应该包含偶发的工友搭车行为。

刘哲提出，这种行为确实有危险性，但是可以根据是否引发交通事故等因素考虑分层治理。“比如，这类超载如果同时有闯红灯、超速等违法行为，创造了具体可能的风险，这时再用刑法来评价。”

对此，陈兴良也提出，危险驾驶罪是一种抽象的危险犯，以醉驾为例，在过往的立法和司法中，只要血液酒精含量达到法定标准，就动用刑法。可以考虑当醉驾产生具体的危险时刑法才去评价，如果只是醉驾但没有具体危险，可以通过行政处罚解决。那么，具体危险怎么来判断？他提出，应该总结经验，由司法解释作出一般性的规范。

对轻罪的起诉和定罪是不是处理这类行为的最佳社会治理方式？车浩提出，像务工摆渡车超载、无证驾驶“老头乐”等行为，不能简单地理解为个人行为和法律规范之间的矛盾，而要透过这个现象，看到它们共同的本质特征。“其实是反映了社会特定时期的一些矛盾，它涉及老百姓衣食住行等基本生活需求，在这些需求不能得到满足时出现的越轨行为。”

刘哲也提出，务工人员收入低、压力大，如果一味把这类超载行为打击了，可能导致他们不能承受交通和时间成本，无法工作。由此，很多工地可能受到影响。这是城市发展治理的重要问题。

车浩认为，应通过社会政策调整、福利工具增加、公共设施健全等方式，消除导致越轨行为的因素，由此大量减少轻罪行为。相反，仅通过刑事手段打击，而社会治理手段没有改变，并不会对轻罪产生质的影响。

犯罪附随后果

可能将一个轻微犯法的人推向社会对立面

除了诉前的入罪、诉中的出罪，诉后的治理同样不容忽视。这其中最大的影响因素之一便是犯罪附随后果。

所谓的犯罪附随后果，是指犯过罪的人及其亲属、特定社会关系人因其犯罪或刑罚处罚记录所产生的权利或资格被限制、禁止、剥夺等后果，主要体现在就业、上学、入伍及社会活动中。

“一个人犯了轻罪判了几个月，但是犯罪记录可能会跟随一辈子，后续找工作、子女升学等都受影响，这就意味着一个本来是轻微违反法律的人，可能会被推向社会的对立面。”车浩表达担忧，本来轻微的越轨行为，最终可能发展成为报复行为。

车浩指出，从治理来看，这是成本收益上的严重不均衡。因此在这方面要区别于重罪，加快建立轻罪犯罪前科清除制度，消除犯罪附随后果。

还有观点认为，现在诟病轻罪，很大程度上是因为其附随后果，犯罪的标签效应非常恶劣。因此，不同于重罪带来的严重附随后果，对于轻罪可以参照公民信用记录，经过一定期限，轻罪的前科可以消灭或者封存，这样就能有效降低轻罪带来的附随后果。

记者注意到，最高法今年初曾发布一份《犯罪附随后果研究》的调研报告，指出随着社会治理模式的现代化演进，我国在通过扩大轻罪微罪刑事立法强化社会治理功能的同时，需要健全完善犯罪附随后果制度。

报告指出，大多数情况下，对轻罪与重罪、故意与过失犯罪、本人与亲属设定相同的附随后果，导致轻罪、过失犯罪人和犯罪人亲属承受的附随后果过多过重，有违罪责刑相适应、罪责自负等原则。

基于此，报告建议修改刑事诉讼法，扩大相对不起诉范围，将微罪和认罪认罚的轻罪案件纳入相对不起诉制度适用范围之中。没有直接被害人或者已获被害人谅解的轻罪、微罪案件，原则上全部适用相对不起诉制度。

同时，微罪设置最轻的附随后果，将法定刑为拘役以下刑罚的微罪排除在前科报告制度适用范围之外，公安机关不保留微罪犯罪记录，微罪犯罪人在工作、生活中不受任何限制。对于法定刑为三年有期徒刑以下刑罚的轻罪，仅对与犯罪行为有直接因果关系的工作、生活事项设定职业禁止或限制。犯罪人亲属及特定社会关系人一般不设置附随后果。报告还建议，设立轻罪前科消灭制度。将前科消灭的期限设定为五年，刑罚执行完毕之日起满五年，前科消灭。