1.2 谭其骧：历代行政区划略说（3）

现在我们讲第三阶段。第三阶段是从公元1276年起到1949年，从元朝灭宋统一中国起到解放，这段，我们把它叫成行省时代。

行省这个制度开始于元朝，元朝时候的全称叫做某某等处行中书省，简称就某某行省，再简就叫某某省。譬如说河南江北等处行中书省，就简称为河南行省，再简就是河南省。

省作为最高一级的地方行政区划是从元朝开始的，但是省这个名词是早就有了的。不过古代的省跟元明以后作为行省简称的省，含义不仅是不相同，并且正好相反。西汉时候就有出现省，西汉时代把宫禁之内叫省中，皇帝的宫廷范围之内叫省中。魏晋以后逐渐把设在宫廷以内或者宫廷附近的尚书、门下、中书这些中央政府机构都叫做省，上书省、门下省、中书省，这是省的最早的意思，是中央政府机构。

从魏晋时候就开始，出现了行省的前身，叫做行台、或者叫大行台、或者叫行台省。台和省本来设在京都城内的中央政府机构，有的叫省，有的叫台，都是设在京都城里头的。但是国家一旦发生重大的事件，需要由掌握中央政权的位居宰相的大臣，率领一部分中央政府人员离开首都到外头去，或者到前线去征伐或者镇压，这就形成了一个或者几个出行在外的，不在京都城里头而跑出去的台省。隋唐时代所有行台、行台省都是有事情才设，这件事情了了、结束了，这个行台、行台省也就废了。所以行台、行台省在魏晋南北朝、隋唐时代不为常制，不是经常的制度。

到了金朝的末年，外头有蒙古入侵，里头有农民起义，到处很不稳定，金朝政府为了维持他统治，需要不断派出中央大员，中央宰相一级的大员到各处去镇压防守。这个时候中央政府叫尚书省，因此就在地方上设了许多行尚书省，金朝末年就有好多行尚书省。而蒙古进入中原，它首先是跟金朝接触，因此就学了金朝的制度，也设立了行尚书省。在元朝宪宗以前，蒙古的首都是在蒙古高原上的和林，离被它征服的黄河流域和葱岭内外的西域都很远。为了镇压统治这些地区，宪宗元年就在金朝的故都，今天的北京设立了燕京行尚书省，在畏兀儿（元代对高昌回鹘国的称呼）的故土设立了别失八里行省，在西辽的故土设立了阿母河行尚书省。世祖以后就改变成拿中书省来总领中央的政务，中央由尚书省改成叫中书省了，地方上也就把行尚书省改成叫行中书省。

不管是行尚书省，还是行中书省，在元朝初年都还不是正式的经常性的地方行政区划，而是中央政府派遣在外的临时的机构。可是由于元朝初年，从成吉思汗到忽必烈汗，这是从元太祖到元世祖了，从开始侵入中原，到灭西夏、灭金、灭南宋，这个过程相当久，前后经过了70多年之久，在这样长的军事征伐、镇压管制时期之内，它就无法撤销各处的行中书省，所以行中书省的制度就延续下来了。而行中书省在一个地方驻扎日子久了以后，不可避免地就要在军国大事之外干预到地方政务，行中书省本来是只应该管军国大事的，但是它在这个地方驻扎久了之后，它不可避免地要干涉到这个地方上的事情，地方上的官就得听他的。因此行省逐渐地就形成了最高一级的地方行政区划了。因此行省就从中央政府变成了地方政府的称呼了，这个是逐渐演变的，不是说是哪一天中央政府下的命令，照这么办，不是这样的，这是逐渐演变的。而这个演变的过程大概完成于元朝灭南宋之初期，就是1276年左右这个事情就完成了。

不过元朝一代中央政府还叫中书省，中央政府也是省，地方政府也是省，中央政府叫中书省，地方政府叫行中书省。中央的中书省有丞相、平章政事、左右丞、参知政事这种官。而地方上的行中书省，因为它也是中书省，所以同样也有这些官职。元初的行省辖境是很大的，管的地方很大。那么元朝初年的行省制度改变得很频繁，一会儿这个设了，一会儿又废了，一会儿并了，一会儿又分了，很频繁。要到中叶以后才稳定下来，稳定下来之后，全国就分成1个中书省的直辖区和10个行中书省。另外还有一些边区不在中书省、行中书省的范围之内的。

中书省的辖区范围很大，包括今天的北京市、天津市、河北省、山东省、山西省、内蒙古自治区和河南省的黄河以北的这部分，10个行中书省平均一省大约有今天两省这么大。

到了明朝，明太祖因为要厉行中央专制集权主义，他觉得行省的长官跟中央政府的长官一样大是不合适的，应该是中央官要比地方官大一些才对。所以就取消行省，改为叫承宣布政使司，简称就叫布政使司。接着又把中央的中书省也废掉了，把中书省的头头宰相也废掉了，从此之后明朝不置宰相。由皇帝自己来直接管理中央政务。因此这以后，原来归中书省直辖的地区，也就改成叫京师的直辖区。京师直辖区有时候就叫京师，有时候就叫直隶。等到他的儿子明成祖的时候，两都并建了，明成祖最后定都于今天的北京，正式的名称叫京师。南京也是有中央六部设置的，也是由中央政府的设置的，叫两都并建，京师、南京两都并建。所以明成祖以后就把京师周围的直辖区叫做北直隶，把南京周围的直辖区叫做南直隶。自从宣宗宣德以后，明朝一代的常制，经常的制度是全国分成两个直隶，就是南北两直隶，13个布政使司，就这么15个区划。但是民间习惯上把一个直隶或者一个布政使司，叫做一省。省在明朝不是正式的称呼，但是民间经常用，所以习惯上就把全国叫成15省。

清朝初年沿袭明朝的制度。其实明朝的南直隶在清朝的初年，在顺治年间已经改成叫江南布政使司了。因为明朝是把南京看成是京，清朝不把南京叫京了。康熙六年把江南省分成江苏、安徽两省，把陕西省分成陕西、甘肃两省，把湖广省分成湖北、湖南两省，这样就从15省变成18省了。清朝一代很长的时期都是18省。

这个18省大致上相当于明朝后期的疆域，大致上就是以汉族为主的地区，清朝习惯上叫做内地18省，至于不在18省范围之内的边疆地区，清朝原来是不用省的建制和省的名称的。在东北关外，绝大部分不是明朝的故土，而是满族的发祥地。它在东北关外设置了奉天、吉林、黑龙江三个将军辖区，奉天将军、吉林将军、黑龙江将军，每个将军管一大片地方。奉天将军又叫盛京将军，这是东北三将军三个辖区。西北新疆地区是乾隆年间新开辟的叫新疆，政治中心设在伊犁，由伊犁将军统辖新疆地区，外蒙古地区由驻扎在乌里雅苏台的定边左副将军来统辖。内蒙古采用盟旗制度，内蒙古分成六盟管四十九旗，西藏、青海都由中央设置办事大臣，底下西藏有西藏的一套制度，青海北部是盟旗，南部是土司，是这样的。

从清朝初年一直到光绪以前，这套制度基本上不变。光绪年间才开始在边疆地区，仿照内地的办法也建立行省。先是在光绪十年（1884年）把新疆改成省，新疆地区就不再归伊犁将军管了，而归驻扎在乌鲁木齐的新疆巡抚管了。设了行省的，行省的首长就叫巡抚，就设了新疆巡抚了。第二年就是光绪十一年，又把原来属于福建的台湾府改成省，也多了个台湾省。但是台湾改省之后，10年甲午中日战争，中国战败了，第二年李鸿章就去签订了《马关条约》，就把台湾割给了日本。光绪三十三年（1907年），又把东北原来三个将军辖区改成三个省。所以清朝末年一共有22个省，就是原来的18省之外，加上新疆、东北三省一共有22个省。但是我们要注意，这个不是清朝的全部的版图，因为还有22省之外的地方，也是清朝的疆域，这就是内、外蒙古，西藏、青海，这些都在22省之外的。

到了民国初年，北洋政府时期，在22省之外，又设置了热河、察哈尔、绥远、川边等这几个特别叫做特别区域；到了国民党政府的时代，又把这几个特别区域加上宁夏、青海建成了6个省。国民党建了6个新省，连同原来的22个省，所以国民党时代一共有28个省，但是也不是说这28个省是等于中国的全版图，还有西藏、外蒙古这两块。所以28个省加上两个地方，这是国民党时代的疆域，这是“九一八”以前的地方行政区划，因为“九一八”以后，东北搞了个满洲、伪满洲国，这以后的变化就又是一套，我们在这地方就不谈了。

总而言之，元、明、清、民国都是行省制度。地方上最高一级的行政区划就是省，但行省以下的基层行政区划各个时代又是有所不同的。

元朝省以下有路、府、州、县，一般路都是归省管的，但是府、州就有不同的了，有的是归路管的，有的是直接归省管的，还有的州是归属于路的府管的。县有的直属于路，有的属于府，有的属于州。这样说情况很复杂。明朝的省底下有府、州、县三种，清朝的省底下有府、厅、州、县。明清的州，清朝的厅，有直隶于省的，也有归府管的，直隶于省的就叫直隶州、直隶厅。归府管的就叫某某州、某某厅了。元明两代的州，有的管县，有的不管县。清朝凡是属府的州一律都不管县了。所以元、明、清三代不管县的州实际上就等于县，不过是比较重要的县而已。

到了清朝宣统末年，就开始废府，到了民国初年就把全国的府都废掉了，还把所有不管县的州、厅都改成叫县。所以在民国初年，北洋政府时代的地方基层政区就只剩下了县一种，不过在那个时候在省跟县之间还保留了道。这个道不是北洋时代才有的，道在元、明、清时代就有了。但是我们刚才为什么不讲道？因为元、明、清时代的道不是一级地方行政区划，而是省的派出机构。

道也分成好几种，有的地位很重要。譬如说清朝把苏政府、松江府、太仓直隶州，这两府一州设立了一个叫苏松太道，但是这个道员不驻扎在苏州，而驻扎在上海县，因此习惯上就把苏松太道叫成上海道。而上海道由于鸦片战争以后，帝国主义在上海强划了一些租界，所以上海有很多外交事情，这些外交事情上海县不管的，都归上海道管的。所以上海道在清朝末年很重要，经常见于记载。北洋时代省县之间有道，道的地位也相当重要，因为一个省要直接管辖100来个县是有困难的，所以都要通过道，道是比较重要的。但是国民党政权建立的初期，国民党政权建立的初期，就把道废掉了，它想把地方行政区划实行成省、县两级制，但是实在行不通，所以不久又在各省设立了叫行政督察专员，行政督察专员的办公机构就叫专署，作为省的派出机构，一个专署就管十几个县，这就说明了省和县之间还是要有个中间机构的，直接省来管县的是不可能的。

实际上历代的行政区划制度是很复杂的，我在这里头所讲的只是一个轮廓，任何时代都还有一些特殊情况，我不可能在这地方仔细讲了。

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