1.2 谭其骧：历代行政区划略说（1）

今天我们简单讲一讲中国历代的行政区划。历史时期的中国除了中原王朝以外，往往同时还存在着几个边疆民族所建立的政权，各有各的行政区划制度。今天限于时间，我们只讲中原王朝的，不包括这些边疆政权。

中国的中央集权国家萌芽发展于春秋战国时期，到公元前221年，秦始皇建成封建统一国家时候才完成。有了中央集权的国家，才可能有地方行政区划。所以地方行政区划制度也是萌芽发展于春秋战国时期，到秦始皇统一后，才全面推行于全国范围之内。

从秦朝一直到解放前这2100多年中，中国历代中原王朝的地方行政区划制度大致可以划分为三个阶段。第一阶段是秦、汉、魏、晋、南北朝时期，大约800年，可以叫做州、郡时期。第二个阶段是隋、唐、五代、宋、辽、金的时期，大约700年，可以叫做道、路时代。第三个阶段是元、明、清、民国时期，不到700年，可以称为行省时代。下面我们分别按照这三个阶段来讲。

第一个阶段，从公元前221年到隋朝的初年公元583年，其中又可以分成前后两期。前期就是秦、汉，大约400年，基本上是郡、县两级制。后期就是魏、晋、南北朝时期，大约也是400年，是州、郡、县三级制度。

先讲前期。秦朝的行政区划分成郡、县两级，就是拿郡来管县。秦始皇在建成一统王朝的那一年（公元前221年），分全国为36郡，到了秦朝末年增加到40多个郡。这些郡管全国大约1000个县的，一个郡一般管10~30个县。到了汉朝，把这些郡分封给诸侯王，就叫做王国。诸侯王的封爵是王，由于汉朝的王名位和先秦的诸侯差不多，所以被称为诸侯王。诸侯王是王，不是侯。到了汉朝，把有些郡分封给诸侯王，诸侯王的疆域就成为王国。初年，诸侯王是掌握着王国的统治权的，一国可以领有几个郡，一个国家可以有几个郡。到景帝、武帝以后，才规定一国只管一个郡，并且撤销诸侯王的统治权，王国的官吏也由朝廷直接派遣。从此以后，郡和国在行政区划制度的实质上已经是没有区别了。不同的除了名称之外，就是王国的赋税收入不归朝廷，而归诸侯王享受。西汉后期，全国一共有103个郡、国。到了东汉中叶，又在边境少数民族地区设置了几个叫做属国。属国也管着几个县，是郡一级的政区。郡一级的政区到这儿多出一种了，本来只有郡、县两种，到这时候又多了一种郡——属国。东汉中期，全国一共有105个郡、国、属国。

西汉的郡、国比秦朝的郡增加了一倍多，这是由两方面的原因造成的。一方面是内地的郡划分得比秦朝要小一些，另一方面由是由于汉武帝以后扩大了版图，在边地设置了不少新的郡。汉朝汉武帝以后，有一百零几个郡。在黄河流域，今天一省大致可以相当于汉朝10~13个郡，所以那个时候的郡很接近于现在的地区，或者是管县的市。但是在当时经济开发程度还相当落后的长江流域、珠江流域那就不同了，由于长江流域、珠江流域那个时候还地广人稀，郡的辖境很大。譬如说今天的江西全省，在西汉时候只相当于一个豫章郡。而西汉的会稽郡就更大了，包括今天的江苏的太湖流域，上海市、浙江的大部分和福建的全部。

历代行政区划往往可以反映各地的开发程度，今天还是如此。譬如说省、自治区一级，只是讲今天（的例子），东南沿海的江苏、浙江开发程度高，所以都只有10万平方公里；但是在西北还没有得到充分开发的边疆，新疆就160万平方公里，16倍于江苏、浙江。县也是如此。秦朝时候有1000多个县，西汉增加到1500多，东汉又减到1100多，现在全国有2000多个县，县一级的有2000多个单位。是不是东汉的一个县就相当于今天的两个县呢？并不是如此。因为县的辖境是内地小，边疆大，而且当时中原王朝的疆域跟今天的国境也有所不同。那时中原的县一般都比现在的县小，而江南、岭南的县往往相当于今天的好几个县，中原的比今天的小，江南、岭南的比今天的大。这讲的是第一阶段的前期。

东汉王朝历史地图

第一阶段的后期，就是魏、晋、南北朝时期，这个时期可以称为州、郡、县时期。因为在这个时期，在郡、县之上又出现了一级行政区划叫做州。

州的名称出现很早，成书于战国时期的《尚书·禹贡》篇、《周礼》里的《职方》篇，和《吕氏春秋》，以及西汉初年的《尔雅》，这四部书里都记载着九州，而记载的九州的具体州名各有不同。因为九州本来是按照先秦时期的一些地理学家的理想搞的地理区划，不是实际存在过的行政区划，更不是大禹时代的制度。过去讲九州的时候，禹治水后分天下为九州，这是完全靠不住的。实际上，九州的说法是战国时候开始的。因为根本没有的这套制度，所以各家的书就各说各的，你说是这样的九州，我说是那样的九州。先秦时代的州就是这么一种东西，是地理学家搞的一种地理区划。

到了汉武帝的时候，把全国100多个郡、国就分成14个区域，首都附近7个郡叫司隶校尉部，除了司隶校尉部以外，分全国的郡、国为13个刺史部。司隶校尉部、刺史部都不是行政区划，而是一种监察区化、监察区域。每一个司隶校尉部管七八个或者十几个郡，但是刺史部的刺史只负责纠察地方官，是不管地方行政的。这13个刺史部叫什么名字呢？汉武帝就用《禹贡》、《职方》里的11个州名稍加改动，作为13个刺史部中间的11部的名称。譬如说冀、兖、豫、青、徐、荆、扬这7州刺史部的名字就是从《禹贡》里来的，《禹贡》里的州名。幽跟并这两个州名就是《职方》里的州名。又把《禹贡》里的梁州改称叫益州刺史部，把《禹贡》里的雍州改称叫凉州刺史部。这13个刺史部里只有河套地区和岭南地区，因为不在《禹贡》、《职方》九州范围之内，不能成为某州，因此河套地区叫它朔方刺史部，岭南地区叫它交趾刺史部。因为13部里有11部都叫某州刺史部，所以当时人就习惯于称一部为一州。

到这个时候，先秦学者理想中间的州就成为实有其事了，到汉武帝的时候就实有其事了，就有州了。但是西汉的行政区划还只有郡、县两级。郡的首长是太守，王国的首长是相，郡太守和王国直接跟中央政府发生关系，用不着经过州这一级。实际上那时候还有两级制度，州是一种监察区域，不是行政区划。东汉基本上也是如此，只是到了东汉的末年，黄巾起义以后，州才逐步地由监察区域变为行政区域，成为郡以下的一级政区。这种转变到了三国时候就定下来了，所以魏、晋、南北朝400年的时候，都是州、郡、县三级制度，一级行政区划就是州。

在三国的时候，魏有12州，魏的地方最大，有12州；吴有4州；蜀只有1州，地方最小。西晋统一的初年，全国就分成19州，173个郡国。西晋末年增加了两个州，一共有21个州。到东晋十六国时候，州就（面积）逐步缩小，（数量）逐步增加。到了南北朝的前期，南朝北朝合计已经有50~60个州了。西晋21州的辖境要比两汉13州的小一些。南北朝的疆域和西晋差不多，而州数却是增加了四五倍。可见汉朝的一州到了这个时候平均已经分成四五个州了。

到南北朝末期，州增加到300多个，郡增加到600多个，相当一部分州郡已经有名无实了。从全国范围来说，一个州平均只管两个郡，每一个郡平均只管两三个县，一个州总共才五六个县，这样三级制的意义就完全丧失了。所以北朝后期，尽管名义上还是三级制，但是只有州刺史、县令长是到任理事的，中间的一支郡的长官太守，基本上都不上任的，实际上是变成了两级制。到了隋文帝代周之后，在他的疆域之内的开皇三年（公元583年）撤销了郡，只剩下州县两级了，以州来管县，中间这一级就撤销了。这个时候还只限于北方了，到了开皇九年灭了陈，又把同样的制度推到了南方，从此结束了州、郡、县的时代，变成州、县的两级制。以上讲的是第一阶段。

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