杨继瑞：“南达组团”应推进错位发展 在求同存异中开创共赢局面|蜀中策·副中心怎么拼

四川省第十二次党代会首次提出，支持南充—达州组团培育川东北省域经济副中心，为川东北经济区带来重大发展机遇。今年1月，《省委省政府关于支持南充达州组团培育川东北省域经济副中心的意见》出台，赋予“组团”更加明确的使命和任务。

近两年来，南充、达州这对邻里兄弟成为并肩战友，加强战略协同、政策对接和工作联动，先后召开两次党政联席会议，凝聚了共识，两地关系也越来越密切。

“南达组团”还有哪些问题需要解决？两地如何做好“共”字文章，又如何分享发展红利？4月10日，封面新闻记者专访了中国区域经济学会副理事长、成渝地区双城经济圈与区域协调发展研究智库主任兼首席专家杨继瑞。

制约因素仍然存在

建设副中心有一个较长的过程

封面新闻：南充达州组团培育省域经济副中心，目前还存在哪些制约因素？

杨继瑞：南充、达州单独建设省域经济副中心，条件有限，短期内是不现实的。城市发展的大趋势，是从城市到城市组团、到都市圈，再到城市群的发展过程。因此，城市组团建设省域副中心的目标，直接指向城市间的协同合作。

“南达”组团建设省域副中心，囿于行政区划考核体制的指挥棒，依然是“行政区经济”优先，城市间的竞争意识强于合作意识，按区域经济规律进行协同与合作理念尚在培育。现实中，两地虽找到了若干共同利益需求，已开始协同合作，但合作领域总体是有限的。

总体上看，组团城市的区位条件接近，经济体量相当，经济指标相近，产业格局相似，组团内部城市没有拉开明显差距。同时，囿于行政区划的制约，各种资源在两个行政区域之间无法充分流动，产业差异和错位格局不易优化，使得资源配置效率较低。

受历史及发展影响，两地存在政策、基础设施等方面的差距。这种差距使得企业和投资者在选择投资地时，往往会进行比较。为了争取更多的投资落地，两地也会进行招商引资优惠条件的博弈和比拼，从而导致产业布局、产业发展、市场营销中的过度竞争。两地在向国家和省上争取项目、政策和投资时，具有高度的一致性，但是，项目如何分布和落地，也会产生纷争。要改变这一现状，需要一个较长的过程。

四川省各市州2023年GDP数据

2023年，南充2734.76亿元，增长5.5%；达州2656.7亿元，增长6.5%——两地的GDP之和为5391.46亿元，约占四川省的8.97%。两地的经济总量，距离省委省政府定下的到2027年实现8000亿元的目标差距不小，在全省经济大盘中的占比也需要提高。因此，只有南充、达州两地在科技创新和科技成果转化上同时发力，利用、培育和发展新质生产力，赋能传统优势产业提档升级和扩能，才能共同提升“组团”的核心竞争力。

此外，组团内城市民生工程和项目建设，也需要逐步实现趋同，最终实现一体化。要实现步调一致、民心相通，增强组团内人民群众的认同感，同样需要有一个较长的过程。

在探索中破解难题

应以“最大公约数”求同存异

封面新闻：两个区域城市共同培育省域经济副中心，国内有没有成功的经验或者可以借鉴的模式？

杨继瑞：在现有的经济体制下，国内其他组团，比如长株潭城市组团、广佛城市组团和城市群协同化和一体化发展，都存在共同的问题，均需要在探索中破解。这些问题集中体现在，行政区划单边利益与一体化双边利益与多边利益的“两难”；存在各自的极化效应与一体化辐射效应“两难”；存在组团和城市群内在的协同化和一体化发展当期利益与中长期利益取舍的“两难”。

城市组团，实现协同化和一体化发展，不是完全取消组团内城市的行政区划，而是组团内行政区划与经济区的适度分离。因此，组团内各自的责权利在协同化和一体化发展过程中仍存在不一致的地方，例如户籍管理制度、社会保障体系、教育资源分配、金融服务等等，要实现真正意义上的协同化和一体化并不容易。

“南达组团”的协同化和一体化发展，共建省域副中心的内在动力还有待提升，潜力还有待发掘。在培育和共建过程中，对经济社会发展过程中的功能定位、发展目标和发展任务还有待进一步明晰。例如，对于资源分配问题，特别是发展过程中重大项目的落地、招商引资、各类人才政策、投资及税收分享、GDP分解、民生工程等“过筋过脉”问题，还需要探讨出“对外统一、对内合理分享”的制度安排。

“南达组团”要抢抓成渝地区双城经济圈建设、“四化同步、城乡融合、五区共兴”的机遇，按照省委省政府的政策支持取向，以建设省域副中心的最大公约数作为核心价值和基本原则，求同存异，促进贸易和投资自由化、便利化，努力朝更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向演进。

“融合”是大势所趋

强化合作意识才能建好副中心

封面新闻：南充和达州共创副中心，如何做好“共”字文章？又如何分享发展红利？

杨继瑞：当前，中国区域经济已经到了城市群、城市组团和都市圈包容性发展的新时期。

“南达组团”城市政府应充分考虑各地的现实需求，减少或缓和地方政府间的矛盾和冲突，排除地方保护主义，不断增强合作意识，使合作成为一种新常态，使合作涉及的领域逐步涵盖医疗、卫生、教育、环境、交通、物流、港口等经济社会生活的各个方面，共同促进组团经济社会发展，实现组团内整体利益的最大化。

“南达组团”建设省域副中心的合作制度、机制要法治化。法律法规对规范市场竞争、加强合作具有重要作用。目前，建设省域副中心组团城市间合作主要通过政府政策来实施，没有强制性和规范性。因此，必须通过组团法规、组团政策、城市契约三个层面形成一套自上而下的法律法规体系，共同规范建设省域副中心的组团城市政府行为，以保护和促进“南达组团”政府间的合作。

“南达组团”共建省域经济副中心，必须遵循区域经济发展的新规律。当今区域经济中，区域市场价值链、供应链与全球价值链交融发展，你中有我、我中有你，区域经济跨行政区融合是大势所趋。

在共建省域副中心过程中，应秉承现代“动车组”观念，以省委省政府建设规划为指引，坚持问题导向、目标导向、结果导向，强化“一盘棋”思想、贯彻“一体化”理念，共同谋划好建设省域副中心的路线图。

譬如，健全与成渝地区、成都都市圈、广西、云南、贵州、西藏、陕西等西部省区市合作机制，完善西部陆海新通道新平台共建机制，协同推进西部大开发形成新格局；健全与长江经济带、“一带一路”沿线城市协同发展机制，完善与京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重要城市群、周边城市组团的城际对接合作。

应推进错位发展

避免组团城市间的过度竞争

封面新闻：在推进具体工作和重大任务方面，达州和南充未来努力的方向在哪里？

杨继瑞：“南达组团”共建省域副中心，产业发展必须走出同质化困境，顶层设计是第一步，处于战略层面。着力联动产业高质量发展，是必经之路。要着力细分化领域，实现“大同质”与“小错位”和“细差异”的协同，避免过度竞争。

实现“有为政府”和“有效市场”良性互动，才能推动经济高质量发展。“南达组团”共建省域副中心过程中，要以产业功能区为载体，重塑产业经济地理，立足自身产业比较优势，细化城市功能定位，错位推进产业发展。可探索将经开区和高新区两类发展路径日趋接近的园区纳入相同的申报体系、管理体系，推动园区竞争。而对于向专精化转型园区，应紧扣定位发展产业，明确细分产业领域；量化入园指标，严格筛选企业；允许同质产业退出，“腾笼换鸟”。

同时，探索市场化的园区产业选择机制，促进园区产业向专业、特色领域集聚。要建立园区间信息共享平台，鼓励区域内的不同类型园区集中优势发展、依托专业功能开展业务合作。特别是在大数据、智能化、新能源、新材料、航天科技等领域，应进行充分沟通和科学规划，形成符合资源禀赋的产业分工格局。根据投资及股份制机制，创新构建GDP和利税共享机制，建设并做强一批跨行政区划的“双飞地”产业园区。

建设省域副中心，“物理形态”的互联互通，是“化学形态”协同化和一体化的前置条件。因此，要加强城市组团内外的交通基础设施建设，着力畅通多向大通道，消除“断头路”和“瓶颈路”，完善区域交通网络体系，健全交通物流枢纽设施体系，统筹规划建设国际多式联运集疏系统，加快构建互联互通、快捷高效的现代综合交通运输体系，与西部陆海新通道建设同步推进。

人才要素流动方面，可探索干部多元交流模式。例如，加大干部“调任、转任、挂职锻炼”的力度，为组团城市的干部提供更开阔的视野。组团城市干部的交流，使干部队伍拥有“娘家”与“婆家”两种属性，他们对于双方的基本情况和难点痛点都有所了解，在项目对接上就更容易“说得上话”。同时，交流干部自身携带的人脉和资源，可以成为组团城市协同发展中的“生力军”，增进良性竞合关系。

此外，还要创新共建省域副中心的考核机制。在明确区域协同发展理论的基础上，通过构建包含经济、科技、设施、生态、安全等领域多个指标，形成共建省域副中心的城市协同发展能力评价指标体系，既要有上级有关部门的考核、第三方机构的专业考核，又要问计百姓，看老百姓满意不满意，认同不认同。

【专家名片】

杨继瑞，经济学博士，国家二级教授，博士生导师；中国区域经济学会副理事长，成渝地区双城经济圈与区域协调发展研究智库主任兼首席专家。