报告解读|张峭：生产成本和收入保险护航中国三大主粮安全

今年的政府工作报告提到“在全国实施三大主粮生产成本和收入保险政策。”当前三大主粮生产成本和收入保险政策推行现状如何？全面落地实施面临哪些痛点？又该如何破题？新京报记者采访了中国农业科学院农业风险管理研究中心原主任、首席科学家张峭。

谈现状

2023年保险试点覆盖上千产粮大县

张峭表示，为保障国家粮食安全，早在2018年至2020年，我国开始在6省24个县开展了三大粮食作物完全成本和种植收入保险试点。在对三年试点情况总结评价基础上，2021年6月29日，财政部、农业农村部、银保监会印发《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》，提出将三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围扩大到13个粮食主产省份的产粮大县。

“2021年对近60%的产粮大县，约500个纳入补贴范围，2022年实现实施地区产粮大县，约800个全覆盖。2023年7月7日财政部、农业农村部、国家金融监督管理总局发布了《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围至全国所有产粮大县的通知》，至此这项政策在全国所有产粮大县，约1100个县进行了实施。”张峭称。

三大粮食作物完全成本保险和收入保险加快推进

张峭看来，2024年中央一号文件进一步提出“扩大完全成本保险和种植收入保险政策实施范围，实现三大主粮全国覆盖、大豆有序扩面。”今年政府工作报告将“在全国实施三大主粮生产成本和收入保险政策”写入，意味着这项政策将推行到全国所有三大粮食作物种植区域和农户，实现三大主粮全国覆盖。

张峭称，自2018年开始试点，三大粮食作物完全成本保险和收入保险加快推进，实施范围快速扩大、保障水平明显提升、覆盖面积不断提高。“2022年三大主粮作物完全成本和种植收入保险覆盖率水稻约为55%、小麦约为74%、玉米约为50%，共承保5.5亿亩，占到13个粮食主产省产粮大县粮食种植面积的58%左右。”

谈困难

“协议赔付”“平均赔付”仍普遍，影响农业保险声誉

不过，张峭也坦言，全国落地实施三大主粮生产成本和收入保险政策仍面临着部分地区覆盖率明显偏低、精细和精准化水平还较低、查勘定损不及时不规范、粮食主产省份财政保费补贴支出压力加大、农业保险相关数据共享难以实现五个方面的问题。

“我们调研发现，目前完全成本保险和收入保险的承保覆盖率在不同粮食主产省之间，以及省内不同产粮大县之间都有较大差异。一些地方覆盖率接近100%，另一些县市覆盖率不足10%，个别县市甚至还没有开展。承保覆盖率的差异，一方面因各省市县经济发展水平和财政约束的客观因素，同时与各地的重视程度和推进力度差异有关。有的省市县对完全成本保险覆盖率仅仅提出了一般性的要求，也缺乏具体举措，而有的省市县则提出了明确的指标要求，将完全成本保险推广情况纳入乡村振兴考核，工作推进效果差异明显。”张峭称。

他在调研中还发现，大部分省份仍然实行“一省一费率”的做法，即使部分省份实行了差异化费率，但不同风险区的费率差异不大，并没有进行区域风险评估和费率区划，仍然存在不科学和较为粗放的问题。同样，保额“一刀切”也是个突出问题。“我国许多农业省份面积较大，省内土壤环境和气候条件差异很大，不管土地灌溉条件、肥沃程度和基础设施的差异，省内无差别只设置一个统一保额，不合理、不科学也容易引发道德风险。”

“我们在调研中还了解到很多农户对受灾后，保险公司查勘定损的及时性和准确性表示不完全认可，存在不同程度的意见，尤其是这种高保障险种。这一现象有多方面原因，与农户认知不当有关、与制度标准不完善有关、与科技应用能力有关、与监管不力有关，但更多的还是因承保机构服务不及时、不精准、不到位造成的。”张峭认为，当前，“协议赔付”“平均赔付”还较为普遍，影响农业保险声誉和本源，需要尽快加以纠正。

农业保险相关数据“共享难”

张峭介绍，农业大省特别是粮食主产省往往是财政弱省，这是一个普遍的共识。一些产粮大省三大主粮完全成本保险覆盖率较低，一个重要因素就是财政支出压力大。“我们曾对黑龙江省进行分析，2022年黑龙江省三大粮食完全成本和收入保险推广到全省72个产粮大县，总保费约25亿元，中央补贴45%，农户自缴20%，地方财政需承担35%，如果全部由省财政负担，则需要支出9亿元。”张峭介绍，黑龙江省财政自给率在20%左右，“三保”等刚性支出占综合财力比重接近90%，处于脆弱的“紧平衡”状态。由此，对于35%的补贴，省级财政压力很大，只能选择将其中10%的补贴，转嫁到县一级，县级财政压力更大。

张峭表示，从黑龙江省依安县的情况来看，2021年开展农业保险，县级财政补贴资金500万元，2022年实施三大粮食作物完全成本保险，县级承担10%，补贴资金增加到2643万元，是2021年的5倍多，负担确实很重，与现实财力不相匹配。哈尔滨市双城区在2022年完全成本保险的实施中，为解决财政补贴的资金缺口，将部门办公经费由2021年的全年5000元/人，压缩到2022年的每人1500元，财政支出非常紧张。

农业保险实现费率科学厘定、承保理赔精准、实时有效监管和运行高效率，需要农业保险相关各类数据精准和共享。目前，农业保险相关数据信息分散在不同机构和部门，缺乏信息的有效整合，机构和部门之间的信息共享存在诸多障碍。之所以存在信息化平台建设滞后和数据难以共享，一方面与相关机构和部门对归口数据信息履行监管职责、互通不畅，既缺乏共享平台，也缺乏共享机制有关，另一方面信息化平台建设是高投入的项目，必须依靠政府的资金支持，将农业保险数字化信息化服务体系作为一项必要的基础设施，而未建立农业保险信息化共享平台的省份大都没有将其列入农险基础设施建设日程。更重要的是，无论是中央还是地方政府，还没有将建立完整的农业保险大数据共享平台纳入到顶层设计和规划部署中。

谈对策

提高广大农民对政策知晓率

张峭称，以往经验证明，凡是农业保险工作成效好的地方，都是当地党委政府重视程度高，工作力度大，保障措施到位。今年要实现“在全国实施三大主粮生产成本和收入保险政策”，一方面需要各级政府及其主管部门要积极组织推动、提出具体要求和加快政策落地，加强政策实施过程中具体指导。

同时，还要加大媒体宣传力度，加深广大干部特别是今年才开始推广省市县干部对政策的理解，采取更为灵活多样的形式加强宣传，提高广大农民对政策的知晓率。

此外，要建立完全成本保险和收入保险工作的绩效考评和考核制度。以往有些省将绩效考评贯穿完全成本保险和收入保险推进工作全过程，纳入政府经济社会综合发展考核、粮食安全责任考核范围之内，取得了良好效果，这些办法值得推广。

建立保险保额和费率“能升能降”动态调整机制

张峭称，随着三大粮食作物完全成本和种植收入保险在全国范围的实施和不断扩大，提高保额和费率厘定科学性和精准性刻不容缓，应将农业保险保额和费率动态调整作为农业保险高质量发展的重要指标，加快推进和落地实施。

“各级政府应将农业保险风险区划工作提上日程表，并将工作完成情况纳入农业保险考核硬指标。工作进程上，可先从13个粮食主产省三大粮食作物启动，研究制定风险区划图和基准费率表，并逐步推广到其他省区和其他补贴险种；工作精度上，原则上应将农业生产风险评估的空间单元落实到县级水平，有条件的地区可进一步延伸到乡镇级水平。”张峭建议，构建科学保额和费率动态调整机制。保险机构以农业风险区划图和基准费率表为基础，结合保险保障水平、自身经营成本和利润等因素，科学拟定农业保险保额和实际费率。

“为适应区域风险状况、保险责任和保障程度变化，需要结合一段时期生产经营状况、保险机构赔付率变化，建立保险保额和费率 ‘能升能降’动态调整机制，每5年左右对农业保险保额和费率进行综合评估和动态调整。”张峭表示。

加大农业大省特别是商品粮调出大省保费补贴力度

张峭介绍，长期以来，我国三大主粮种植收益不高，根据相关数据计算，我国三大主粮生产收益较低并随成本上涨有减少趋势，且原粮生产作为无税产业，对地方财政贡献较小，产粮大省往往是财政弱省。

张峭表示，“从这点上讲13个粮食主产省为国家粮食安全做出了重要贡献，其中，黑龙江、吉林、内蒙古、河南和安徽等5个省份是我国13个粮食主产省中原粮净调出的主要省份，常年调出量约1.45亿吨，占全国粮食总产量的五分之一，不仅对保障国家粮食安全的贡献更大，而且通过原粮调出间接为其他省份的经济发展做出了贡献。如果不考虑这一情况，让产粮大省特别是粮食调出大省和其他地方承担同等补贴比例，确实压力很大，也不公平。为此，建议中央财政对粮食调出大省额外给予8至10个百分点的保费补贴。这样可以使产粮大县配套补贴比例控制在2%至3%的范围内甚至取消，有利于提高基层政府推动完全成本和收入保险工作的积极性。”

推进农业保险精准查勘定损赔付

张峭还表示，查勘定损理赔环节的及时性和准确性事关农业保险形象，是与农户满意度、获得感关系最密切的环节，同时也是技术难度大、实践中最易引发矛盾和纠纷的焦点环节。

他提到，相关部门应高度重视农业保险查勘定损工作，将之作为提升农业保险农民满意度的抓手，从技术手段、制度建设、组织保障等多方面抓实抓好。完善查勘定损规范细则，编制农业保险查勘定损科技应用操作标准，建立农业保险查勘定损工作机制，探索建立灾损预赔付制度，推进农业保险精准查勘定损理赔工作。

此外，张峭建议，按照“中央主导、省级为主、统一标准、协同推进、数据共享”的原则，加快推动中央和地方两级农业保险数据平台建设。“中央层面指导推动中银保信‘全国农业保险信息管理平台’和中国农再‘全国农业保险数据信息系统’加快共享。省级层面要将农业保险数据平台作为农业保险重要基础设施，提出硬性要求，加快立项建设。”张峭还建议，鼓励相关机构加大科技研发投入力度，支持农业保险科技企业发展，力争到2030年农业保险科技投入强度与全社会科技投入强度基本持平。推动完善相关法规制度，解决应用遥感无人机等科技手段开展农业保险查勘定损等数字化农险服务后，服务成果的效力和法律认可问题。”