红星观察|坚决防止罚款收入不合理增长，专家解读国务院首次规范行政罚款

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据新华社2月19日报道，为贯彻落实党的二十大决策部署，维护公平竞争市场秩序，优化营商环境，推动高质量发展，国务院日前印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》，首次对行政法规、规章中罚款设定与实施作出全面系统规范。《意见》全文当天也在中国政府网公布。

红星新闻记者梳理后发现，《意见》明确了“罚款的最低数额与最高数额之间一般不超过10倍”、“定期评估清理罚款规定”、“同一地区、同一部门罚款收入同比异常上升的，必要时开展实地核查”等细化内容。

2月20日，中央党校教授竹立家在接受红星新闻记者采访时表示，罚款不是一种简单的处罚手段，他的目的是进行更好的社会管理，适度的罚款可以优化社会治理，但是一旦失去监督，罚款就可能出现过多的“灰色地带”，甚至滋生腐败。而《意见》的出台可以进一步细化罚款的依据，缩小执法者主观的罚款裁量权，让罚款这种手段更有利于社会管理。

规范罚款数额

最低额与最高额之间不超过10倍

在今年2月2日召开的国务院常务会议上，审议通过了《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》，决定修改和废止部分行政法规。当时会议强调，“要对涉及罚款事项的行政法规进行系统梳理，及时按规定进行修改完善。要加大对乱罚款的整治力度，更好维护企业和群众合法权益。要强化事中事后监管，该管的要依法监管到位，特别是对安全生产、生命健康、产品质量等领域事项必须严格监管，绝不能有任何松懈。”

红星新闻记者注意到，《意见》分为总体要求、依法科学设定罚款、严格规范罚款实施、全面强化罚款监督四个部分，被细分为十五条内容。

在“严守罚款设定权限”方面，《意见》要求“法律、法规对违法行为已经作出行政处罚规定但未设定罚款的，规章不得增设罚款”，“行政法规、规章新设罚款和确定罚款数额时，要坚持过罚相当，做到该宽则宽、当严则严，避免失衡。要综合运用各种管理手段，能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式管理的，一般不设定罚款”。

此外，《意见》称要合理确定罚款数额，规定处以一定幅度的罚款时，罚款的最低数额与最高数额之间一般不超过10倍。

中央党校教授竹立家在接受红星新闻记者采访时表示，罚款是政府管理手段的一种，对罚款项目设定、规范管理，并不是要取消罚款，而是通过罚款这种方式更好地去让社会良性运行，维护老百姓的权益。

“罚款不是唯一的管理方式，而且罚款的目的也不是为了罚没金钱，而是通过罚款来保障社会的良性运行。”竹立家说，例如在打造良性的营商环境方面，管理部门过度罚款可能会打击大家的积极性，破坏营商环境，但是适度的罚款则可以引导市场良性竞争，打击破坏营商环境的行为，“这就需要在设定罚款项目上做更细化的规定。”

定期评估清理罚款规定

让罚款发挥社会“管理工具”作用

此次印发的《意见》中还提到，要定期评估清理罚款规定，重点评估设定时间较早、罚款数额较大、社会关注度较高、与企业和群众关系密切的罚款规定。及时修改废止罚款规定，国务院决定取消行政法规、部门规章中设定的罚款事项的，自决定印发之日起暂时停止适用相关行政法规、部门规章中的有关罚款规定。

红星新闻记者注意到，在去年10月20日召开的国务院常务会议上，曾审议通过《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》，根据会议审议，当时拟取消和调整行政法规、部门规章中的33个罚款事项。而在更早前的2022年8月，国务院曾发布过《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》，2023年7月公布的《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》也对多项罚款事项进行了取消和调整。

竹立家对红星新闻记者说，减少和调整各类罚款其实是大势所趋，这样的做法可以给予社会充分的发展活力，政府的目的是为了让社会更好的发展，让老百姓更加安居乐业。“罚款是一种管理手段，但很多时候绝对不是一种最佳的办法，应该避免那种由于担心罚款而阻碍社会发展的情况发生。”

竹立家表示，此次《意见》中明确要定期评估清理罚款规定，例如要求“对评估发现有不符合上位法规定、不适应经济社会发展需要、明显过罚不当、缺乏针对性和实用性等情形的罚款规定，要及时按照立法权限和程序自行或者建议有权机关予以修改或者废止。”

“现在社会的发展速度是很快的，这就要求部分政策、规章制度需要根据实际社会发展动态调整，尤其是涉及到老百姓切身利益的罚款等政策，一些‘过时’的罚款规定需要定期进行清理或者调整。”竹立家表示，只有这样才能保证罚款发挥社会“管理工具”的作用。

强化对罚款收入异常的监督

如出现同比异常上升或开展实地核查

在《意见》的“严格规范罚款实施”部分，明确“要严格按照法律规定和违法事实实施罚款，不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围。”

《意见》同时要求，要全面强化罚款监督。深入开展源头治理，对社会关注度较高、投诉举报集中、违法行为频繁发生等罚款事项，要综合分析研判，优化管理措施。坚持系统观念，推动从个案办理到类案管理再到系统治理，实现“办理一案、治理一类、影响一域”。

红星新闻记者注意到，《意见》特别提到要持续加强财会审计监督，坚决防止罚款收入不合理增长，强化对罚款收入异常变化的监督，同一地区、同一部门罚款收入同比异常上升的，必要时开展实地核查。

“制定罚款规则的时候，就要尽量避免让执法者的主管裁量权过宽，而是需要在制定规则的时候就明确，哪些行为该罚、罚多少，以及对罚没款项如何监督等等。”竹立家认为，如果把罚款的事项细节都做好规范，那么具体到执法者就会根据规范来罚款，从而能够让罚款过程更透明化，避免“灰色地带”的存在。

竹立家说，对于一些执法部门而言，如果手中掌握的罚款理由、事项过多，也有可能滋生腐败。“尤其是对于一些基层执法部门，有时候给执法者个人一点费用，或许就能够减少或者取消罚款，但是如果合理设定罚款事由，并且形成良性的监督机制，就会减少滋生腐败的土壤，这非常考验管理者的智慧。”