“印太经济框架”供应链协议影响及中国应对之策

文｜海关总署研究中心 张菁秋 蔡嘉瑶 吕阳

去年年底以来，作为国际海运的“咽喉要道”，红海局势的持续紧张为国际海运带来严峻挑战，全球供应链再度引发高度关注。

全球产业体系和产业链供应链呈现多元化布局、区域化合作、绿色化转型、数字化加速的态势，维护全球产业链供应链韧性和稳定是推动世界经济发展的重要保障，符合世界各国人民共同利益。中国既是全球产业链供应链合作的参与者、受益者，也是坚定的维护者、建设者。经济全球化极大促进了要素跨国流动和科技进步，供应链在全球范围内不断延伸拓展，世界各国经济发展受益于供应链的公共产品属性。

然而，当前全球化遭遇逆流，全球供应链呈现本土化、区域化、短距化趋势。拜登政府上台后，采取多种手段，企图布局以美国为主导、将中国排除在外的供应链体系，于2022年启动包括贸易、供应链、清洁能源和基础设施、税收和反腐败四大支柱在内的“印太经济框架”，并于2023年5月率先完成供应链协议谈判。IPEF对中国有何影响？我国又将如何应对?

IPEF借机制定影响关键部门或关键货物贸易的政策

2023年9月8日，美国商务部公布了IPEF供应链协议文本。成员国以“提高供应链韧性与安全”为主题，加强在芯片、关键矿物等方面供应链合作，以“减少对中国的依赖”。

该协议文本本身多为纲要性的内容，就各成员国如何提高供应链的透明度、多样性、安全性和可持续性，以使其更具弹性、稳健性和整合性提出数项措施。

主要内容包括：成员国承诺提高特定领域监管透明度；确定其供应链中的关键行业和关键商品；监测并解决供应链薄弱环节；尊重市场原则，最大限度地减少市场扭曲，包括不必要的限制和贸易障碍，并保护商业机密信息；提高供应链中维护劳工权利的透明度。

具体目标包括：合作处理成员国供应链可能出现的瓶颈，增强与私营部门间的信息共享，为熟练劳动力、关键基础设施创造机会等。为达成上述目标，协议考虑建立供应链理事会、供应链危机响应网络和劳工权利咨询委员会，借机制定影响关键部门或关键货物贸易的政策。

对中国供应链依赖度较高的东盟国家中，共七国被揽入其中

供应链协议提出了新的共同愿景，即合作伙伴应识别和监测关键行业和关键商品的供应链，改善危机协调和应对，加强供应链物流等，便于成员国在美国主导下协调行动，充分利用区域内关键产品和关键矿产资源，从而削弱我国在全球矿产供应链中的优势地位。

加快供应链重构，削弱我国在关键矿产供应链中的优势。

根据协议，成员国为促进存在市场集中情况的部门或货物的来源多样化，采用供应链测绘和压力测试厘清关键部门和关键货物的供应链，在供应链危机发生后15天内可利用危机应对网络获得成员国协助，美国可凭此掌握地区贸易、资金、技术流向，主导印太供应链分工合作，从而减少关键原材料、半导体、关键矿产和清洁能源技术在供应链环节的对华依赖，削弱中国在关键矿产供应链中的优势。

获取地区经济领导权，削弱中国在亚太的地位。

白宫称IPEF是“恢复美国在印太地区经济领导地位，为地区国家提供替代中国方案的重要转折点”。成员国不仅囊括日、韩、澳等美国盟友，还有亚太地区增速最快经济体之一的印度。对中国供应链依赖度较高的东盟国家中，共七国被揽入其中，而疫情期间受供应链冲击的柬埔寨、缅甸、老挝却被排除在外。反映了其本质是重塑“以美国为中心”的区域架构，旨在获取地区经济领导权，削弱中国在亚太的重要地位。

强化战略同盟，一定程度上形成对华产业替代。

参与半导体产业链设计生产的主要国家和地区几乎均在亚洲。美国可借供应链协议之机巩固美台日韩Chip4半导体联盟、美日印澳四边安全对话，扩大矿产安全伙伴关系等同盟，印度、日本和韩国等在这一关键领域经受的供应链冲击可能增加其与美国形成战略联盟的意愿。美国还可通过帮助IPEF成员国提升半导体制造阶段生产能力，一定程度上形成对华产业替代。

预计成员国配合度不高，对我国经济影响有限

协议本身法律效力低，缺乏明确的解决方案和强制措施，赋予成员国的商业回报少，且受美国国内政治制约，后续发展资金受阻，预计影响成员国配合度，对我国经济总体影响有限。

解决方案模糊，缺少降低关税等实际利好。

IPEF未经国会批准，仅以总统行政命令方式推进，缺乏法律强制性。供应链协议缺少明确的解决方案或发展承诺，缺乏可执行性。例如，协议提出供应链理事会将制定各国行动计划和联合研发项目，共同解决基础设施方面的瓶颈，然而理事会可获得的关于基础设施和发展项目的投资缺乏具体资金或发展承诺。由于忌惮美国国内保护主义，协议未就提供美国市场准入的优惠条款和关税做出任何承诺。相较之下，RCEP成员经过10年发展，将基本实现90％的产品零关税。IPEF贸易利好有限将影响参与国持续参与意愿。

受美国政党集团制约，后续资金落地难。

财政预算方面，共和党经常反对民主党政府的开支计划，此前美国贸易代表办公室因在处理IPEF方面缺乏透明度而面临审查。特朗普宣称IPEF为“TPP二号”，认为其将掏空美国制造业并导致失业，放话如果再度入主白宫会立即废除IPEF。而新任国会议长、共和党强硬保守派约翰逊是特朗普的忠实盟友，涉及供应链协议的投资计划，今后可能在国会遇阻。近期，特朗普在美国2024年总统选举首场初选中以明显优势获胜，多方分析认为特朗普2024年上台可能性较大，按其反对自由贸易的先例，供应链协议极可能被抛弃。

成员国对华贸易深度融合，拒绝选边站队。

亚太多国采取出口导向型贸易模式。IPEF 14个成员国中，有10个成员国的最大贸易伙伴是中国。亚洲开发银行报告显示，中国对亚太地区的经济增长贡献率高达64.2%。基于贸易深度“绑定”，亚太多国拒绝插手大国博弈。新加坡总理李显龙表示，希望IPEF成为美国与亚洲共赢的机制，不愿看到亚洲因大国博弈而分裂。印尼、越、马、柬等国均表达类似立场。

应对策略：以高水平科技自立自强为基础，深耕区域供应链合作

产业链、供应链在关键时刻不能掉链子，这是大国经济必须具备的重要特征。面对供应链协议的潜在影响，中国应以高水平科技自立自强为基础，深耕区域供应链合作，推动制度型开放来打造安全可靠供应链。

第一、高水平科技自立自强，打造安全可靠供应链。

针对全球产业链供应链变化趋势，科学评估风险和主动应对。一是分类施策，做好对中美关键领域技术风险预案和备份替代工作。高度关注5G、半导体、人工智能等技术领域的产业链安全，做好压力测试和相应预案及产品储备。二是加快创新步伐，加大基础科研投入，注重科技人才体系建设，发挥创新链赋能产业链供应链作用，培育产业链上游核心技术，尽快构建自主可控的可替代供应链。

第二、发挥超大规模市场优势，以亚太供应链合作对冲扰动。

一是从需求端促进中国与亚太国家区域价值链的形成。进一步优化外商投资环境，扩大消费品、中间品、资本品的进口。如加大从马来西亚、文莱进口油气，从印尼、越南进口银镍铁等矿产，从日韩进口高端数控机床等。二是发挥我国强大的供给能力优势，强化以我国为中心的亚太供应链重组。进一步发挥中国产业基础、创新、人才等供给优势，以亚太供应链战略耦合对冲合作扰动。

第三、坚定推动制度型开放，探索全球经贸合作新空间。

一是依托开放平台深度嵌入全球产业链创新链价值链。发挥自贸试验区在外商直接投资中的桥梁作用，促进我国创新链的补链、扩链、强链。以综保区、自贸区、自贸港等平台为载体，提升我国在全球价值链中的位势和竞争力，增强我国创新链在全球分布格局中的向外吸附能力。二是对标高标准的国际经贸规则，探索最佳全球经贸合作模式。依托开放实验平台，对高标准的国际经贸规则进行先行试验、对深化经济对外开放进行压力测试。为推进国际经贸合作规则谈判提供实践基础，主动建立新型国际经贸合作规则，探索最佳的全球经贸合作模式，提升全球发展的公平性、有效性、协同性。