央行详解非银支付新规：新老业务许可衔接将坚持“平稳过渡”原则

12月28日，中国人民银行副行长张青松和司法部有关负责人在国新办召开新闻发布会并介绍《非银行支付机构监督管理条例》有关情况。

张青松表示，《条例》的出台，进一步厘清了支付产业各方权利义务和责任边界，赋予监管部门依法行政权力，有力夯实行业规范健康发展的法治基础，标志着支付行业发展进入崭新阶段。央行还将抓紧制定《条例》实施细则，做好非银行支付领域现有规章、规范性文件的修改和清理等工作。

中国人民银行支付结算司负责人王晟指出，关于已设立的非银行支付机构的过渡办法，将在《条例》实施细则中进一步明确。关于新老业务许可的衔接，央行将坚持“平稳过渡”原则，将已设立的支付机构纳入新的分类方式进行管理。目前，人民银行正在抓紧制定《条例》实施细则。

新分类方式有良好扩展性 促进公平竞争

本次出炉的《条例》中，将支付机构的分类进行了划分。过去支付业务类型分为网络支付、银行卡收单和预付卡发行与受理3类，网络支付下又细分为互联网支付、移动电话支付、固定电话支付等类型。而《条例》结合多年监管实践，坚持功能监管理念，从业务实质出发，根据能否接收付款人预付资金，分为储值账户运营和支付交易处理两类。

王晟表示，新的分类方式具有良好的扩展性，有利于防范监管空白。无论支付业务外在表现形式如何，均可按照业务实质进行归类和管理，能较好地适应行业发展变化，可以将市场上新兴的支付业务快速归入两大基本业务类型进行监管。同时，有利于实现“同业务、同监管”，促进公平竞争。新的分类方式基于业务实质和风险特征，穿透支付业务表面形态，有利于统一业务监管要求，形成更加公平的制度环境。

“关于已设立的非银行支付机构的过渡办法，将在《条例》实施细则中进一步明确。”王晟表示，关于新老业务许可的衔接，央行将坚持“平稳过渡”原则，将已设立的支付机构纳入新的分类方式进行管理。一方面，既兼顾当前分类方式下的许可框架，实现新旧分类的平滑过渡，不扩大原有的业务和地域范围，对市场影响较小；另一方面，又保障新分类方式的可扩展性，避免未来支付渠道和支付工具的迭代变化，导致支付业务分类调整而频繁修改法规的情况。

“2010年6月份人民银行制定的《非银行支付机构支付管理办法》出台时，支付机构处于发展初期，业务规模和市场份额都比较小。近10年来，支付机构业务不断创新，业务量快速增长，交易笔数和金额年复合增长率都超过了40%。”王晟介绍，在支付机构快速发展过程中，“2号令”逐渐出现滞后于市场发展和监管需要的情况。

王晟进一步指出，“2号令”为部门规章，法律层级偏低，监管效力不足。“2号令”对支付机构按照“先照后证”方式实施业务监管，也不利于强化支付机构公司治理要求；同时，“2号令”按照交易渠道和受理终端划分支付业务类型，对市场上新兴出现的支付方式适应性不够。而最新出台的《条例》注重监管一致性、连续性，与“2号令”以及监管实践保持了很好的衔接。

注重机构监管与功能监管相结合

《条例》明确对支付机构实施“先证后照”管理，规定支付机构的控股股东、实际控制人应当遵守股权管理规定，对公司治理、系统重要性机构管理等提出明确的监管要求，构建了“机构监管”的框架。从资金和信息维度重新划分支付业务。在新的分类方式下，不受新型支付渠道、支付方式等影响，无论支付业务外在表现形式如何，均可按照业务实质进行归类和管理，更好适应支付业务发展需要，落实“功能监管”。

“随着互联网技术快速发展，以及对经济生活层层面面的深度渗透，支付行业在一段时间内保持了非常快速的发展。”张青松指出，这个阶段转向成熟期，将依然保持增长，但不是爆炸性增长。随着业态快速发展，支付行业出现了一些问题。如支付机构的合规意识亟须树牢、行业发展的格局仍待优化、机构服务能力存在短板、监管能力建设还需持续加强等。

对此，张青松指出，《条例》与近年来的监管实践基本保持一致。《条例》将近年来促进发展、强化监管工作中行之有效的做法上升为行政法规。同时增强各方对于政策的共识，并与宏观政策取向保持一致，从而有利于稳定市场预期、增强发展信心。

“《条例》还注重监管的一致性。”张青松表示，对同类业务提出同样的监管措施，确认了对各种所有制支付机构一视同仁的基本制度规范。这些都有利于促进公平竞争，激发市场活力。此次《条例》还设置一定的过渡期，准备时间比较充分，有利于支付机构熟悉消化相关法律规定，做好贯彻落实工作。

张青松认为，《条例》以国家立法形式，为支付行业未来健康发展提供了坚实的制度保障，着力营造稳定、透明、规范、可预期的法治化营商环境，有利于促进支付服务市场长期规范健康发展。

“以公平监管保障行业公平竞争。”张青松指出，《条例》坚持持牌经营原则，强化全链条全周期监管，有利于强化监管落实，维护行业良性发展秩序，切实防范业务异化、资金挪用、数据泄露等风险。

同时，在提升支付服务供给质效方面，张青松介绍，《条例》明确了支付机构小额、便民服务宗旨，有利于增强支付普惠、民生、适老化等服务能力。强调维护公平竞争秩序，有利于指导头部支付机构发挥好“头雁”作用，更加注重行业利益、社会利益与公众利益，带头维护公平竞争，推进互联互通，扩大生态开放。

此外，在推进高水平开放方面，张青松指出，《条例》给予外商投资支付机构国民待遇，坚持“引进来”和“走出去”并重，有利于进一步促进境内、跨境资金循环效率，提升跨境电商等新业态支付服务水平。

切实保护用户合法权益 防止“霸王条款”

对比此前的“2号文”，新出炉的《条例》进一步强调保护用户合法权益。如针对近年来个别支付机构泄露用户信息、挪用用户资金等行为，《条例》明确支付服务协议公平原则，防止“霸王条款”；加强备付金管理，保护用户资金财产安全；明确用户信息处理原则，保障用户知情权和选择权；加强监督管理，规定了支付机构违法违规行为的法律责任，切实保障支付用户合法权益。

对此，中国人民银行条法司负责人刘晓洪表示，《条例》明确支付服务协议公平原则，保障用户公平交易权。《条例》规定，支付服务协议应当明确支付机构与用户的权利义务、纠纷处理原则以及违约责任等事项，不得包含排除、限制竞争以及不合理地免除或者减轻支付机构责任、加重用户责任、限制或者排除用户主要权利等内容。对于足以影响用户是否同意使用支付服务的条款，应当采取合理方式提示用户注意并予以说明。拟变更协议应当征求用户意见并公告。

“《条例》还加强了备付金管理，保护用户资金财产安全。”刘晓洪表示，《条例》明确了备付金划转要求，对支付机构管理备付金作出禁止性规定。规定了备付金集中存管制度，要求支付机构应当将备付金存放在中国人民银行或者符合中国人民银行要求的商业银行。

此外，刘晓洪指出，《条例》还明确了用户信息处理规则，保障用户知情权和选择权。《条例》规定，支付机构处理用户信息应当遵循合法、正当、必要和诚信原则，公开用户信息处理规则，明示处理用户信息的目的、方式和范围，并取得用户同意，与《民法典》《个人信息保护法》等法律有关个人信息保护的规定相衔接。

在推动建立争议纠纷多元化解机制，保障用户权利救济渠道方面，刘晓洪表示，《条例》要求支付机构应当及时妥善处理与用户的争议，履行投诉处理主体责任，切实保护用户合法权益。鼓励用户和支付机构之间运用调解、仲裁等方式解决纠纷，推动纠纷高效解决。