小城“犬事”：城市犬管的营口样本

一辆黑色桑塔纳警车在前，后备厢里放着三个网抄，三辆装着铁笼的皮卡车跟在后面，尾门上印着“犬类管理”四个字。车队开进小区，吸引了行人的目光——“抓狗的来了。”

这是一场为“造势”进行的巡查。11月上旬的一天，辽宁营口，市公安局犬管队伍的执法车依次驶过主城的站前区、西市区、老边区，捕捉分散在城市里的流浪犬，检查市民有没有给犬登记办证 、遛狗是否牵绳、狗便有无清理等。

城市在发展，城里的狗也在变多，逐渐失控成为犬患。最严重时，在这个东北四线小城，每年会有超300起涉犬纠纷。

尽管各地早有犬类管理办法，但很多城市的“狗事”依然棘手。“九龙治水”、执法难、人力物力投入低是常被提及的问题，以至于不少地方的犬类管理处于搁置状态，直到惨烈的事件发生。

营口打破了僵局。三年前，这座小城在全省最后一个开展犬管工作。三年后，犬管真正进入政府的议事日程，完成了从立法、队伍，到执法细节，自上而下的系统搭建。营口这个曾经的犬管“差等生”，如今吸引多个兄弟城市过来“取经”。

“狗事四起”

犬管大队大队长邱波坐在前车，他抓这项工作已有三年，如今是“小城红人”。走在路上，邱波常常会被市民认出“是公安局管狗的那个人”，紧接着是“你这工作干得挺好啊”的称赞。

现在，营口的大街上已经很少能见到流浪犬，遛狗拴绳的也越来越多。但在四年前，营口的“狗患”已经发展到了不得不治的地步。

没有拴绳的狗穿行在公园广场，遇到行人便凑上前闻闻，随处可见的狗屎让环卫工人头疼，上门收费的抄表员也深感困扰，物业经理常常收到狗扰民的投诉，只有规范劝导义务的他们不得不求助公安部门。

邱波电脑里的一份文件记录着当时的窘境：2015年至2017年，营口市公安局每年分别受理全市各类涉犬警情276起、257起和356起，违规饲养禁养犬、犬只随地便溺、犬吠扰民等，是群众反映最多的事。

“狗事四起”的首要原因是狗太多，一家与营口合作的公司曾统计过，按照每百人中约6人养1只犬计算，营口全市范围内有超6万只狗。但这只是一个概数，在犬登记不全的情况下，真正的底数没有人知道。

还有没办法统计的流浪犬。过去20年，营口经历了快速城市化的过程。老城动迁之后，人们搬出平房，很多狗不习惯上楼，便被留在原地。

而荒野地多、城乡接合部大、废旧厂房多的环境为它们提供了藏身空间，没有管束的情况下，流浪狗过度繁殖，端掉一窝，过一段时间还会冒出一窝，几十个窝点分散在营口市区的大小角落。

这些流浪狗随处便溺，浑身上下是病菌，没有接种狂犬疫苗，特殊时期比如发情期、生育期，经常咬人伤人。

“狗事”逐渐变成“狗患”，那时营口每年都会有各级人大代表和政协委员要求加强犬管理的提案。营口市公安局是养犬管理工作主管部门，需要给出答复。作为协办室主任，这件事通常会落到邱波肩上。

2018年，一份营口市公安局给人大代表的答复中写道，“养犬管理工作是一项全局性的文明工程，为全面加强养犬管理工作，市公安局先后多次向市政府作出工作请示。”

“营口市依旧没有摸清底数，没有划定禁遛时间段和区域，仍需要与其他部门做好对接，推进犬只防疫、犬只交易以及日常豢养等方面的综合治理。”回复中还提到。

事实上，《辽宁省养犬管理规定》在2014年就已经出台，次年又推出《营口市犬类管理办法》，但这项法规在2020年之前一直没有得到真正落实。

这不是营口一地的问题。据媒体报道，2006年出台的《深圳市养犬管理条例》，在2014年当地人大的执法检査中，被列为六大“僵尸”条例之一。而全国多地陆续出台的地方性犬管规定，实施效果也不尽如人意。

某地人大代表曾在接受媒体采访时分析，造成这一现象的主要原因是“违法成本低、执法力量弱” 。

2019年，东北某省的相关人员曾坦言，他们的犬管工作基本处于半停顿状态，“虽然有法规，但这个工作牵到各个政府部门，没有人重视，就执行不下去，而公安局的犬管大队只有编，没有人。”

同年4月，国务院办公厅印发《关于进一步加强和改进城市养犬管理工作的意见》，要求各地加强专项立法，切实提升城市养犬管理法治水平。

现实所迫，再加上政策要求，营口的犬管行动开始落地。

“犬管全面启动”

犬管工作真正起作用是在2020年，营口市成立犬类管理工作领导小组办公室——14个相关部门组成的临时性机构，由新成立的营口市公安局治安支队犬管大队牵头。

而在此之前，营口已经准备了大半年的时间。

那时犬管大队只有邱波一位民警，他任大队长，成立之初招聘了10名辅警。自2005年从部队转业到营口市公安局治安支队，邱波做过大型活动大队长、协办室主任。他不满足于只写材料，想干一件实事来证明自己，2019年年底，接下了犬管大队大队长的职务，干起在很多人眼里是“管这些破狗”的活儿。

一开始邱波是兼任，但越干越发现“管狗”并不简单，他甚至忙不过来，就只保留了犬管大队大队长的职务，专心干犬管。

但犬管这项工作在营口市没有可以依循的先例，辽宁省的大连、盘锦、鞍山等地开展得较早，他就给这几个地方认识的公安同行打电话，辗转找到当地犬管负责人咨询经验。每天回到家后，就趴在电脑前搜怎么“管狗”。

盘锦市公安局治安支队犬管大队大队长郭文强记得，2019年年底，他接到自家单位协办室的电话，说有人来找他请教。

邱波和他第一次通电话，就打了一个多小时。“他问得事无巨细，怎么宣传、怎么整治、如何调动政府层面和区县兄弟单位推进工作，如何避免可能出现的麻烦等，甚至办证流程、收费多少的问题，他都问了。” 郭文强说。

除了求经，还得掌握“自家”的情况。小城在早上五六点钟醒来，遛狗的人纷纷出门，邱波趁这个时间去街上、公园，跟大家伙儿唠唠身边都有哪些不文明养狗的行为，去废旧小区、工厂到处转转，寻摸哪里有流浪狗。

一切都准备妥当后，想要“犬管”真正发挥作用，还需要人力、财力、物力。

一个犬管大队，远远管不了全市的狗，最关键的还得有人手。邱波想要利用好市级、县区、所队三级公安的资源，但日常警务已经足够繁重，如何能调动起大家再去“管狗”？他想到将犬管纳入各级年度重点工作考核，是最直接有效的方式。

2020年年初，确定公安工作重点考核项目时，邱波决定去游说考核办主任。他向考核办主任解释了这项工作的重要性，把如何开展工作的过程和步骤细细展开，讲对这件事的期待和展望。说到最后跟人家“攀关系”，“大姐，你帮帮我。”

最终，营口市公安局决定将犬管工作纳入市局年度绩效考核，定期对犬类管理工作情况进行通报，县区公安机关、派出所配备警力从事犬类管理工作，对涉犬重点问题由市局下达督导通知单。

营口市也在犬管工作上增加了投入。按照市政府的部署，规范犬类管理工作经费被财政部门列入2020年财政预算。

邱波同步准备着工具，他去财政局跑，先争取来买皮卡一半的财政资金垫付，另外跟各区分局局长想办法解决了车的问题。除此之外，按照采购程序和采购要求，还申请下来铁笼、网抄、电子犬牌，并找到郊区一块地方，用作犬收容所，培训各级各类人员。

宣传上的“造势”也开展起来。营口市电视台推出一期《众说纷纭话养犬》的预热节目，记者陈东记得，他在街上随机采访，收集营口市开展犬管工作的市民意见，以及规范养犬的必要性，最后分“环境卫生是焦点”“伤人犬吠惹人烦”“呼吁新政强规范”三个部分推出。

2020年4月，由邱波起草，各个政府部门字斟句酌的《致市民朋友的一封信》发布，里面提到：我们呼吁广大市民朋友，严格遵守《营口市养犬管理办法》，依法、科学、文明养犬，将心比心、以心换心。

除此之外，营口市还引入互联网犬管平台，让犬有了“电子户口”，实现犬类工作的信息化管理。

巡查现场，贵宾犬主人主动将犬牌亮给执法人员，没有带犬牌的狗主人直接打开APP，狗的全部信息就显示出来，细致到狗的姓名、品种、毛色，犬证号、免疫时间、年审时间等。

这样的“高科技”极大提高了营口犬管效率。那是邱波在网上搜资料时，偶然看到一则贵阳市上线犬管平台的新闻。他找到贵阳公安，通过他们联系到南京一家科技公司的董事长唐力。

三年过去，唐力依旧对营口和邱波印象深刻。在一般的工作对接流程中，公安部门有关人员跟公司谈一两次后，基本就能确定采购。但邱波总是问得特别认真，所有细节都不放过，有不懂的就继续跟唐力讨论、反复确认。

2020年7月，营口市上线了犬管平台，在全省首次实现网上交纳养犬管理费。同时简化办证年审流程，也方便了执法。

同月10日，营口市召开了全市犬类管理整治协调部署会议，犬类管理领导小组和6个县区政府参加，这意味着规范城市养犬管理工作全面启动。

难在“人事儿”

四辆执法车在小区里巡查，狗是否合规从狗主人的态度上就可见端倪。

抱起狗就跑的，是没办证的，邱波最怕碰到这种情况，“还不能追，绊倒出事了怎么办？”有人试图把小狗揣进怀里，用外套捂住，查到有证没拴绳，“责令整改，下次记得牵绳。” 大体型的金毛犬端坐在女主人身旁，看到执法车停下来检查，女主人老远就举起挂在钥匙链上的犬牌，亮给执法人员看。

开车的刘江拍了拍右臂，这两天胳膊总是麻，他怀疑这与前阵子抓一只不拴绳的狗时，被主人用铁锹拍倒有关。邱波的右手拇指，一道四厘米长的伤口因为用力，又流出血来，那是半个月前被流浪狗咬伤的。

对邱波来说，受伤在这份工作中微不足道，难的是与人打交道。

公园里六七十岁的老两口对饮喝多了酒，把没有拴绳、没办证的狗放到排椅上。刚要抓狗，老太太就说自己有心脏病，抓住邱波的衣服，最后躺在地上。

在广场，一位女士领着无证狗乱跑，邱波提出要把狗暂扣，“她上来就给我一拳，你说能不委屈吗？”

“去抓狗，人家就是抱着不放，还能抢吗？”邱波说执法中最大的难题在狗主人，营口整个犬管队伍里，有让人打巴掌的、有被狗主人拿铁锹拍了的、有被谩骂的。

后来邱波意识到，执法也需要宽严相济，才能既有威慑，也令人信服。

邱波自称是一个“很油”的人，五十一岁的他，有东北人的豪爽，笑起来脸涨得通红，褶子堆在眼角，不笑的时候，一脸严肃的样子。在老百姓跟前执法，邱波的两副面孔都会出现。

小城里人情多，有时候这边抓了狗，那边说情的电话就来了。他在电话里打着哈哈，先问清楚情况，办证了吗？打疫苗了吗？拴绳了吗？一个个问题抛过去，最后落到“哎呀，我也帮不了你，现在创城查得正严，谁给你的电话你去找谁吧。”

有时他也会有柔和与变通。遇到身患癌症的大哥牵两只小狗没有办证，围观的人多，邱波特意趴在他耳边，跟他说：“大哥，你这情况我也理解，你配合我，完事儿咱俩留个电话，你把证办了，整改好了，我把狗还你。”

宠物爱心人士的狗被抓走了，他带着人家去收容所看看，叮嘱他们，只要整改好，多帮忙宣传宣传文明养犬，搞领养活动时，还能把狗领养回去。

知道有人管“狗的事情”了，群众反映也多了起来。数据显示，2020年至2022年，营口市110报警涉犬投诉分别为856起、1120起、996起。

处理的事情多了，法规不健全的地方也开始让犬管人员头疼。

按照《营口市养犬管理办法》，未登记、未缴纳管理费、遛狗不牵绳等违规行为，大多先要“给予警告、责令改正”， 逾期不改正或拒不改正的，处罚款，强制收容犬只并吊销《养犬登记证》。

“但真正执行起来，法律真空太大了。”邱波说，警告怎么执行，有什么证据证明已警告，罚款怎么罚，什么时候罚，都是问题。

为此，邱波曾专门去向人大立法司的朋友请教“责令改正”的范围在哪。朋友跟他解释，当场警告便是责令整改，仍找理由拒不接受的，便可进行下一步处罚。

郭文强也和邱波讨论过这件事。他们都有同样的困惑，在法规不健全的情况下，真的要因为一只狗的事，让一个人背上行政处罚吗？二人都于心不忍。

他们担心处罚过多过重会引起市民的抵触情绪，给执法者带来舆论上的压力。邱波心里也清楚，执法的目的不是为了罚钱，“教育为主，处罚为辅，他能改正就行了。”

营口市最后实行暂扣的做法，即在执行行政处罚之前，将狗暂时扣押，等犬主学习好相关法规，办理好证件，再将自己的狗领养回去。

执法3年来，营口没有在犬管工作中开出一张行政处罚的罚单。

“狗开心，人也开心”

3年来，营口市的犬管工作也有了“人性化”的改进。

2020年，《营口市人民政府关于进一步规范养犬登记管理工作的通告》在政府网站公示一个月后，收到群众反馈意见653条。市民意见集中在办登记证价格过高、遛犬时间和不允许进入公园不合理。

邱波在执法中也发现这些法规不合理的地方，他草拟修改意见后，提交各有关部门通过，再由营口市司法局审核。

营口市原养犬管理办法规定，管理费首年收取500元，次年收取200元，后修改为在上一年不被警告或处罚的前提下，可免收年审费用。

原先早七点到晚七点之间不能遛狗，且狗不能进公共场所。但狗也需要见阳光，一天关在屋里也不好，听取市民意见后，营口市便取消了进公园和遛狗时间的限制。

一些市民对犬证收费有意见，但邱波认为，收费是一个门槛，可以杜绝一些养犬人“没事养个玩”的想法，让真正喜欢狗的人养狗。

他提出了新的建议，若犬主五年没有因养犬受行政处罚可返还办证费用，目前这一修改在“拟出台”中。

管理小城“狗事”的这3年，邱波感受到，随着时代发展和人们生活水平的变化，人和狗之间的互动也发生了变化，狗从看家护院的角色，到“狗陪伴人、人离不开狗”。

他也意识到，早先制定的管理办法，更多是从限制养狗的角度出发，现在应该转向鼓励大家文明养犬。

这份工作给他带来了更多的职业荣誉感。从大家眼中“破狗”的事儿，憋着一股劲儿要把它干好，到他真正认识到，狗事儿是一件重要的事，在这个历史上最早开埠的东北城市里，犬管理是营商环境的重要组成部分，养狗是市民文明程度的体现，“城市犬管理，归根结底是人的管理。”

今年6月，营口市办了一场犬运动会。

起因是邱波看到其他城市办了犬管的趣味宣传活动，他便跟支队长汇报，说也想在营口办一场。支队长在得到他“不需要钱”的承诺下，答应下来。

邱波此前有过市局大型活动大队长的经验，最后真没花钱把事攒了起来。

商场提供了场地和舞台搭建，一家宠物店推荐了狗粮代理商做赞助，一家在鞍山的宠物基地提供了比赛用的器材，还附赠一个狗狗表演的节目。

现场还组织了办证和打疫苗活动，当地宠物医院上台科普宠物疾病防治，电视台做起了网络直播，市公安局的邱波上去讲文明养犬的管理规定，农业农村局的也上台讲话。

活动就这么热热闹闹办了起来，邱波回忆那场活动，“狗开心，人也开心。”

没有养过狗的邱波，自从每天与狗打交道后，也开始学着认识和照顾狗。现在，他不仅能认出各个品种的狗，还学会通过看狗的鼻头和犬便等，判断狗的健康情况。

抓来的流浪犬和暂扣的狗，都被放到离市区三十公里外的犬收容所。每次到犬收容所，他都要转上几圈，看看这些狗，哪只有皮肤病了，哪只状态不太好，都叮嘱照顾狗的师傅赶紧处理。

一些人在网上看到抓狗的视频，会质疑他们“卖狗” “无害化处理”。邱波为了打消质疑，找到营口市电视台的记者陈东，做了多场直播，带大家看看犬收容所真正的样子。在犬收容所，他总会向来人介绍，你看看这些狗一个个毛多亮，多欢快。

最近两年，营口市的犬证办理数量逐渐增多，目前已有1万多张证件下发。但比起预估的6万只总数，仍有很多“黑户”犬。

邱波说，他不愿意在执法中遇到“大家看到我们就跑”的情况，他希望营口老百姓可以真正做到文明养犬，人人自我约束，“就像出门锁门、回家关门一样，成为习惯。”

他还有个希望，未来每天早上六点，再出门走在营口的大街小巷，他不再是那个“抓狗的人”。