低效用地再开发、增加保障房用地 上海发力土地资源高质量利用

11月20日，上海市人民政府发布关于印发修订后的《关于本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》的通知，明确优化城乡建设用地结构，增加城镇居住用地特别是各类保障房用地规模。其目的是进一步提升土地资源要素配置效率和产出效益，走内涵式、集约型、绿色化高质量发展新路。

多位专家表示，上海这一举措是积极应对我国经济发展土地要素保障从“增量为主”向“盘活存量”转变的历史任务，是低效用地再开发科学途径的积极探索；同时，意见提出了低效用地再开发的路线图、方法论、先行区、创新点，其科学实施将进一步倒逼土地利用结构转型，积极促进统筹城乡和绿色发展。

增加城镇居住用地、各类保障房用地规模

《意见》提出，覆盖全域土地资源，提升城市综合承载力，统筹生态、农业、城镇三大空间。到2035年，上海规划建设用地总规模控制在3200平方公里以内。加强控制线管控，优化城乡建设用地结构，增加城镇居住用地特别是各类保障房用地规模，推进城镇开发边界内存量工业用地“二次开发”和开发边界外低效建设用地减量，保障必要的产业发展空间。

对此，易居研究院研究总监严跃进认为，此次政策明确，合理确定城镇居住用地规模，统筹总量、结构、布局，增加城镇居住用地特别是各类保障房用地规模。上海是目前全国用地政策中首个提及“增加保障房用地”的城市，说明其在土地高质量发展方面积极落实相关政策内容，优化保障房用地的规模和来源，同时，在居住用地的比重方面，2024年上海势必会有调整和改革，保障房的用地制度将成为热点，各相关单位尤其是房企和机构等要理解这背后产生的新影响。“保障房用地规模占比提升，对于超特大城市的影响是最大的，尤其是在配售型保障房用地方面，将有持续发力，其也会影响后续的购房市场。”

上述《意见》还提出“以减定增”，确保建设用地流量。大力推进低效建设用地减量化，结合国企存量土地资产盘活等工作，着力推进城镇开发边界外低效建设用地减量化；强化国土资源利用计划联动管理，主要依靠减量化和存量盘活产生的建设用地流量有效保障发展；稳步推进土地储备，优先储备存量低效建设用地，探索战略预留区土地储备机制；按照“增存挂钩”原则，将批而未供和闲置土地盘活情况作为安排各区政府新增建设用地指标的重要依据。

此外，有序实施低效用地再开发，建立“规划-计划-实施”低效用地再开发的工作体系，从规划土地、政策激励、利益平衡等方面，探索创新低效用地再开发政策体系；建立土地利用综合绩效评估制度，准确识别低效用地，形成低效用地提质、转型、减量、更新、收储等多路径联动统筹的处置模式。

对此，北京城市学院城镇化研究院院长吴春岐教授介绍，长期以来，在一些城镇和乡村中的城中村、老旧厂区，存在着存量建设用地布局散乱、利用粗放、用途不合理等问题。为聚焦盘活利用低效土地，提高土地利用效率，促进城乡高质量发展，自然资源部不久前决定在北京、上海等43个城市开展低效用地再开发试点，探索创新政策举措，完善激励约束机制；推动各类低效用地再开发，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变，促进形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。

“在此背景之下，上海此次出台新的指导意见。这一举措是积极应对我国经济发展土地要素保障从增量为主向盘活存量的历史任务，探索低效用地。”吴春岐认为，意见的科学实施将进一步倒逼土地利用结构转型，积极促进统筹城乡和绿色发展。

创新再开发模式，推动城市更新可持续发展

值得注意的是，《意见》还提出，创新存量土地再开发模式，推动城市更新可持续发展，加快推进“两旧一村”改造，全面推进“15分钟社区生活圈”建设，提升社区居住、商业、就业、教育、医疗等各类设施和公共空间的服务便利性；全面梳理存在各类历史遗留问题的土地，纳入土地资源统筹，按照国土空间规划和区域功能定位盘活利用，保持合理开发强度，提升城市空间品质；促进地下空间资源合理利用；完善经营性用地市场配置方式，满足居民刚性和改善性住房需求；稳妥有序盘活存量土地资源，推进集体经营性建设用地建设保障性租赁住房；探索宅基地自愿有偿退出机制和多元安置路径。

对此，中国地质大学教授付梅臣表示，此次上海有关方面是站在生态优先、高质量方面，统筹考虑土地要素配置。不仅考虑了地上要素，也把地下空间要素进行了考虑。从立体化角度考虑空间的发展，构建立体思维和立体推动，从而建成更集约、更舒适的城市。

付梅臣进一步表示，上海此次政策必然会使土地资源的配置效率更高，同时，过去的土地供应主要考虑产出问题，此后上海也会着重考虑土地的服务质量，更好地为社会服务。比如，地下空间开发利用优先要考虑公共配套设施的建设，用地优先考虑保障房建设，全面推进“15分钟社区生活圈”建设，从而强化了区域功能，进一步引领城市更新。

“上海此次政策实际上提出了低效用地再开发的路线图、方法论、先行区、创新点，尤其是多个门类自然资源资产组合包资源配置方式的重点创新点。加强国企对低效用地减量、更新、收储、保留的实施路径的统筹联动，推动其制定低效用地处置计划并率先实施。”吴春岐提出，上海目前的指导意见有了一个很好的框架，但在进一步政策细化和开展实践过程中，建议可在以下几个方面重点开展探索。比如，土地利用的综合绩效评估应在一个相对大的主题区域板块作为单元进行评估和谋划，而避免就单一的一个小地块进行评估；激励政策应处理好近期利益和远期利益的平衡，把握好群众利益和公共利益的平衡；对原产权人的补偿和激励，方法上应避免单纯的经济补偿，可采取共同产权等创新模式形成利益共同体来激发再开发的内生动力。