地方数年探索后，文物保护检察公益诉讼即将有法可依

“2022年1月至2023年9月，全国检察机关共办理文物和文化遗产保护领域公益诉讼11402件，取得良好办案效果。”在10月30日最高人民检察院、国家文物局联合举办的新闻发布会上，最高检第一检察厅副厅长罗庆东对外通报。

目前，文物和文化遗产保护领域尚未成为检察机关办理公益诉讼的法定领域。然而近年来，全国检察机关已在该领域展开了积极有效的尝试。作为全国文化中心的北京，坐拥3800余处不可移动文物、7处世界文化遗产、200余家博物馆，在探索文物和文化遗产保护检察公益诉讼道路上也成为先行者。

10月20日，文物保护法修订草案首次提请审议，明确人民检察院可以对有关违法行为提起公益诉讼。多位一线检察官表示，文物保护公益诉讼实现有法可依后，各方的关注和重视程度将进一步提高，后续有望通过司法解释细化规则，为基层实践提供更多支持。

“首案”探索

“承载着京杭大运河文明的两座明代古桥，如今被杂草覆盖，黄土掩埋，只剩下桥头。”2016年12月，时任北京市通州区人民检察院行政检察部主任黄笔镜收到一条线索：位于通州区张家湾镇的明代古桥东门桥和虹桥，深埋垃圾堆，遭人为破坏。

黄笔镜带着检察官助理，来到张家湾寻找古桥，在一条被当地老百姓称作玉带河的河堤上，他们发现了被荒草掩盖的东门桥和虹桥。《第三次全国文物普查登记表》载明，早在2005年文物普查时，通惠河故道连同故道之上的东门桥、虹桥和广利桥，共同被确定为市、县级文物保护单位。

此时的北京，正在开展检察公益诉讼试点。2015年7月，经全国人大常委会授权，最高检决定在北京等13个省开展为期两年的公益诉讼试点。试点领域包括生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全。

公益诉讼制度尚未正式建立，北京虽是首批公益诉讼试点，但试点领域并不包含文物和文化遗产保护，怎么办？

“当时大家捋了公益诉讼的概念，对损害国家利益、社会公共利益的行为，检察机关对行政机关都可以开展监督。虽然没有明确文物保护作为试点领域，但是文物牵扯到国家的文化传承、精神记忆，通过分析大家认为它属于监督的范畴。”通州区检察院第六检察部副主任陈旭向记者表示，虽然古桥的实用价值已经没有了，但它具有重要的历史价值、研究价值，如果因为不是授权试点领域就不去探索的话，会很可惜。

就这样，通州区检察院开启了北京文物保护公益诉讼的探索之路。

根据现场勘查的情况，这两座古桥仅仅挂上了带有名字的牌子，保护范围和建设控制地带都未划定，也查不到具体的保护措施。2017年6月1日，通州区检察院向该区文物主管部门送达了《检察建议书》，提出尽快启动对涉案文物保护单位的保护范围和建设控制地带的划定工作，及时制定并公告施行涉案文物保护单位的保护措施，规范涉案文物保护单位的标志说明；采取有效措施，加强对该区其他文物的保护力度。

2017年6月26日，通州区文物主管部门反馈整改措施，表示将大力提升张家湾古城及石桥的保护力度、督促属地履行文物保护主体责任。

这起公益诉讼案是北京首例文物保护公益诉讼案，案件推进的同时，检察公益诉讼制度也正在逐步确立。2017年6月27日，全国人大常委会作出修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，将检察机关提起公益诉讼写入两部法律之中，试点的四大领域成为检察机关提起公益诉讼的法定领域。

“借道”保护

此后，全国人大常委会修改制定相关法律时，进一步在单行法中增加了检察机关可提起公益诉讼的领域，如英烈权益保护、未成年人保护、个人信息保护、反垄断、反电信网络诈骗、妇女权益保护、无障碍环境建设等。

文物保护一直未被列入法定领域，但文物保护工作不能等。第三次全国文物普查指出，我国文物保护工作不容乐观，已登记的不可移动文物中，保存状况为“较差”的占17.7%，保存状况为“差”的占 8.43%。20余年间约有4.4万处不可移动文物消失。而北京的文物保护随着城市发展扩张同样面临严峻形势。

检察公益诉讼制度正式确立后，北京市检察机关的公益诉讼进入常态化阶段。文物保护公益诉讼的探索也在更大范围内展开，此时更需解决缺乏法律依据的问题。

以公益诉讼的方式开展文物保护可行吗？北京市人民检察院副检察长蓝向东2018年就曾提出，文物具有生态环境和资源属性以及国有财产属性。他分析，环境是指围绕着人群的空间，以及其中可以直接、间接影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体。文物特别是不可移动文物，大多以建筑物、构筑物的形式存在，如故宫、颐和园、长城、天坛等，符合上述“经过人工改造的自然因素的总体”的定义。

其次，环境保护法所称环境，包括大气、水、海洋、土地、自然遗迹、人文遗迹等。人文遗迹是前人创造的可以用来表明特定历史时期文化特征的旧迹，故宫、天坛、长城等文物就是人文遗迹的典型代表。因此，文物作为人文遗迹，符合环境保护法对环境范围的规定。

蓝向东的解释分析，合理地将文物保护引入生态环境和资源保护、国有财产保护这两大检察公益诉讼的法定领域。对于生态环境和资源保护，检察机关可以提起民事公益诉讼和行政公益诉讼。国有财产保护则是检察机关行政公益诉讼涵盖的领域。

事实上，此后一段时间，包括北京在内的各地检察机关办理的相当一部分文物保护公益诉讼案件正是“借道”生态环境和资源保护领域，完成初期探索的使命任务。

最高检第八检察厅厅长胡卫列在2020年答记者问时提到，虽然文物和文化遗产保护没有作为民事诉讼法、行政诉讼法规定的公益诉讼专门领域，但各地检察机关积极用好现有政策和法律依据加大保护力度，对部分文物和文化遗产保护工作涉及法定领域的，探索开展公益诉讼加大保护力度。比如，依据环境保护法关于环境包括人文遗迹、风景名胜区、城市和乡村的规定，纳入生态环境和资源保护领域；依据文物保护法和物权法关于国有文物所有权的规定，纳入国有财产保护领域；依托英烈保护法，将属于国有文物的英雄烈士纪念设施纳入英烈权益保护领域。

但正如最高人民检察院检察公益诉讼研究基地研究员陈冬提出的，文物公益诉讼与环境公益诉讼虽然在实践中关系紧密，但文物资源与环境资源的核心利益属性不同：文物公益诉讼所追求的核心利益属性为其文化资源利益，本质是历史信息、人文精神与民族情感；环境公益诉讼所追求的核心利益属性为其环境利益，本质是生态品质或生态服务功能。这意味着两种诉讼所追求的主要法益不同，也决定了相应的诉讼请求、责任承担的不同，应针对性设计。

从司法实践出发，北京市朝阳区人民检察院第六检察部检察官杨珊珊也指出，环境保护与文物保护虽然有很强的关联度，但保护机制有差异，文物保护的办案思路跟环境保护也不一样。

成为“新领域”

党的十九届四中全会提出，拓展公益诉讼案件范围。2020年9月，最高检发布《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》，明确将文物和文化遗产保护作为检察公益诉讼新领域推进。

对此，胡卫列解释，将文物保护纳入生态环境公益诉讼领域加强司法保护，在实践中得到了行政机关、人民法院的支持认同。但从文物和文化遗产的性质特点、受损类型、保护方式来看，仅仅从环境角度强化司法保护远远不能满足实践需要，应当将文物和文化遗产领域作为一个专门领域加强公益诉讼监督。

2020年12月，北京市委办公厅、北京市政府办公厅印发《关于深入推进检察公益诉讼工作的意见》，专门提到积极、稳妥办理文物和文化遗产保护等领域的公益损害案件。

“以前我们做文物保护公益诉讼首先要考虑如何划分领域、适用哪类法定领域来推进，法院对此可能会产生质疑。最高检和北京市分别出台意见后，就解决了我们划分领域的困境，因为它是作为单独的新领域在开展。”杨珊珊告诉记者。

陈旭也表示，两份意见出台后，文物保护公益诉讼的推进变得更顺畅，法院对于文物保护作为新领域的公益诉讼认可度更高。

得益于这样积极的探索势头，北京首例可移动文物保护民事公益诉讼案件出现。

2021年，李某某为将自己持有的来路不明的青铜器拍卖变现，以北京某国际拍卖有限公司为掩护，按照有关青铜器著录中所记载的相同器形青铜器上的铭文、族徽，指使胡某将上述铭文、族徽錾刻到涉案青铜器上，将来路不明的青铜器伪造成符合法律规定有传承的青铜器，后以伪造的海外购买记录发票到北京市文物行政部门骗取拍卖许可，意图以拍卖的方式倒卖文物。2021年11月至12月，李某某、胡某二人被分别抓获归案。

2022年3月23日，北京市公安局朝阳分局以李某某、胡某涉嫌倒卖文物罪移送检察机关审查起诉。在一体化办案机制下，杨珊珊收到了刑事检察部门移送的线索。“首先，涉案青铜器作为国家的珍贵文物资源，因为两名被告的錾刻受到了损害，后续可能需要国家承担费用进行修复。另外，上述文物一旦进入拍卖环节，也会对国家的文物管理秩序造成破坏。从这两个角度出发，我们认为应该提起公益诉讼。”

最终，法院支持了公益诉讼起诉人全部诉讼请求。责令李某某、胡某二人共同赔偿涉案文物修复费用、鉴定费用共计人民币五万八千元，同时于判决生效后在省级以上新闻媒体就破坏文物资源的行为向社会公众公开赔礼道歉。

这期间，北京市的文物保护检察公益诉讼工作得以进一步推进。北京市人民检察院第八检察部主任于静告诉记者，围绕“一轴一城、两园三带、一区一中心”首都文物保护重点工作，北京市检察院深入推进最高检部署的长城保护、大运河文化带保护、革命文物红色资源保护和烈士纪念设施管理保护、军队营区不可移动文物保护等公益诉讼专项行动，谋划部署具有北京特色的“小专项”监督活动，结合各区特点，围绕中轴线保护、长城文化带保护和古墓葬保护等方面，积极履行公益诉讼检察职能。

今年1月17日，北京市人民检察院检察长朱雅频在向北京市十六届人大一次会议作工作报告时介绍，近五年，北京检察机关立案办理文物保护公益诉讼案件177件。

新难题有待破解

随着文物保护公益诉讼的深入推进，陈旭、杨珊珊均表示，文物主管部门的接受度越来越高，心态逐渐从“检察机关是来挑刺儿的”转变为“大家一起形成保护合力”。

而这项工作更加深入的推进，也让新的难题进入人们的视野。

在办理上述可移动文物民事公益诉讼案时，杨珊珊便遇到了“鉴定难”的问题。“目前检察公益诉讼主要集中在不可移动文物保护，涉及委托鉴定、专家意见相对比较成熟，可以委托北京市考古研究院对相关损害进行评估鉴定。”但是可移动文物方面的鉴定机构比较少，后续涉及联系选择鉴定机构、委托鉴定、经费审批等工作，会影响办案效率。

杨珊珊提到，由于该案中涉及的文物只有两件，刚开始联系的鉴定机构出于成本考虑并不愿意做。“但是这个案子如果做不了鉴定，就没法向法院提出修复赔偿，最终就要博物馆来承担修复费用了。”

在制发检察建议后，今年8月，通州大运河滚水坝遗址保护管理工作全面完成。办理这起文物保护公益诉讼案的陈旭告诉记者，2022年，根据《第三次全国文物普查登记表》，他们发现名为“大运河滚水坝遗址”的文物。“但是勘查走访的时候，附近群众没人知道，经过对比GPS坐标、调取相关地块卫星图片才确定遗址位置，发现遗址范围内荒草丛生，无任何文物标志说明。”

最终，相关部门全面清整环境、划定保护范围，设立了遗址简介和保护工作宣传标牌。陈旭借此提出，检察公益诉讼目前只能解决初期的保护修复问题，但是保护完之后怎么去传承好、利用好，达到持续性保护的长期效果，是一个难题。

陈旭还提到，行政机关采纳检察建议，采取措施实施保护后，效果怎么评估？“像金口新河故道、大运河滚水坝遗址，文物部门按自己的标准保护之后，谁来评估效果？我觉得其实可以有一些相关制度保障，比如我们可以从哪里找文物保护专业人员，请他们提供专业支持，来开展评估。”

基于办案经历，陈旭、杨珊珊都认为文物保护专业性较强，专家资源库、鉴定机构目录的建立有助于进一步畅通办案流程、提升办案效果。

结合北京的实践探索，于静也提出，目前文物保护公益诉讼存在专业支撑不足的问题。“文物古迹的分类、鉴定、修复等保护工作具有较强专业性，可移动文物和不可移动文物的保护方式也有很大不同。检察机关自行发现线索和调查取证较为困难，需要相关专业人员提供必要及时的支持。”

此外，于静告诉记者，文物保护公益诉讼线索来源不畅、保护效果有限的难题也有待进一步破解。一方面，缺乏社会公众参与和监督，检察机关大多依托刑事案件发现线索；另一方面，与文物保护相关单位之间的线索移送机制尚不健全，公益诉讼线索来源渠道相对滞后。

“文物腾退、修缮和利用仍是‘老大难’问题，且缺少文物保护的后半篇文章。文物的修缮仅仅是文物保护的一部分，更重要的是文物修缮完成后的活化利用。”于静说，由于一些文物的保护责任主体不明、涉及的政府部门较多，加之文物保护人员、经费不足等因素，导致检察建议的监督效果往往不佳。

即将有法可依

虽然文物和文化遗产保护公益诉讼探索一直在有效推进，但胡卫列也直言，检察机关在探索开展过程中，确实存在法律供给上的严重不足。

2020年，胡卫列在答记者问时透露，最高检经征求最高人民法院、相关部委意见，已将文物保护法修改时单设公益诉讼条款、部署开展检察公益诉讼专项活动等列入实施规划和落实计划。此后，最高检还与国家文物局多次交流会商相关工作并开展联合调研。

当年11月，国家文物局对外发布的《中华人民共和国文物保护法》增加第八十七条，单独设立了文物公益诉讼条款，但没有增加检察机关提起文物保护公益诉讼的法定职能。该条款规定：国家鼓励通过公益诉讼制止破坏文物的行为。对于破坏文物致使社会公共利益受到损害的行为，县级以上人民政府文物主管部门、依法设立的以文物保护为宗旨的社会组织，可以依法向人民法院提起诉讼。

据新华社报道，今年10月20日，文物保护法修订草案提请十四届全国人大常委会第六次会议首次审议。修订草案明确了人民检察院可以对有关违法行为提起公益诉讼。

文物保护检察公益诉讼即将迎来“有法可依”的时代。于静认为，文物保护法的修订将进一步强化检察公益诉讼在文物保护领域的司法监督作用。“检察机关可以用好公益诉讼各类监督方式，通过高质效办案将制度优势转化为治理效能，也将促进文物保护职能部门加强对公益诉讼的认同和支持，完善线索移送、人才交流、宣传配合等协作机制，打破信息壁垒，凝聚履职合力，促进专家学者、公民个人或与文物保护有关的社会组织积极向检察机关提供相关线索，为公益诉讼办案扩大规模基础。”

陈旭表示，有了法律的明确规定后，首先实现有法可依，跟文物主管部门就会更好沟通，也可以进一步探索理顺办案流程。其次，法律既然赋予我们相关的权利，我们就要去行使好它，做到有法必依，也是对我们的约束。“但是单行法对检察公益诉讼一般仅作原则性规定，具体在工作中该怎么去干，程序的要求、检察的权力、遵循的义务等，这些都需要后续通过司法解释进一步细化，而我们的基层实践也会对此提供支持。”

杨珊珊分析，文物保护检察公益诉讼列入法定领域后，各方的关注和重视程度将进一步提高。“有了关注，就会有更多研究，也就有望细化规则，解决文物保护公益诉讼的原告资格、诉讼请求、救济模式以及程序启动等问题。”

但至少，有了更高位阶的法律规定，文物保护公益诉讼将从根本上解决入口问题。