农村集体经营性建设用地入市面临哪些难题？这场论坛集中讨论

从2014年中央印发相关意见，部署农村集体经营性建设用地入市改革试点工作，到2020年修订后的土地管理法正式生效，为农村集体经营性建设用地入市破除法律障碍，再到2023年，中办、国办印发《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》，我国农村集体经营性建设用地入市改革取得阶段性成果。

看到成果之余，也应考虑农村集体经营性建设用地入市面临怎样的障碍和难题？11月4日，由北京市平谷区人民法院承办的2023世界农业科技创新大会法治平行论坛，就将议题集中于此，专家学者和官员展开了集中讨论。

安凤德：城乡统一的建设用地市场能够更好保障农民权益

北京市高级人民法院副院长安凤德在致辞时提到，在我国漫长的农业发展史中，土地问题一直是根本性、基础性问题，土地制度仍然是中国政治经济制度的基础性安排。具有中国特色的土地管理制度，为中国经济高速增长与结构变革提供了重要动力。

“2020年新土地管理法正式生效，删除了原法中建设项目必须使用国有土地的规定，为集体经营性建设用地入市破除了法律障碍，同时扩大了集体经营性建设用地使用范围和方式，明确了集体经营性建设用地使用和入市管理措施等。”安凤德指出，2021年，土地管理法实施条例正式施行，在集体经营性建设用地制度方面单设一节，对新土地管理法的规定作了进一步细化和明确，增强了制度的配套性和操作性。

安凤德认为，一系列法律法规的施行，促进建立了城乡统一的建设用地市场，能够更好保障农民权益，促进土地节约、集约、高效利用，加快乡村振兴。

同时，安凤德提出，在司法实践中，也遇到了一些实际问题。例如集体经营性建设用地的权利主体不够明确，可能引发入市主体的决策权之争；入市后的集体经营性建设用地使用权人与他人再行签订的合同效力可能引发争议；政府与集体经济组织之间，集体经济组织与其成员之间就收益分配产生的争议。“为此我们需要进一步明确法院的受案范围，加强裁判规则供给，进一步探索法律衔接、收益分配机制、成员资格等问题。”

席志国：政府不应直接参与集体经营性建设用地入市收益分配

中国政法大学教授席志国认为，集体经营性建设用地面临几个方面的困境：首先，集体经营性建设用地入市涉及短期经济利益与长期可持续发展价值理念之间的冲突。“如果把入市的权利直接交给集体，会面临短期内大量土地入市，导致农民失去土地的使用权，牺牲可持续发展以及国家的整体布局和合理规划。”

其次，入市主体不明确。“我们知道集体经营性建设用地属于农民集体，农民集体经济组织和农民是什么关系？村民委员会又与农民集体经济组织是什么关系？集体经济组织和农民之间究竟是代表还是代理的关系？即便主体确定了，具体操作入市的主体是谁？不像国有土地，我们有明确的国土主管部门操作。”席志国提出。

再者，入市的集体经营性建设用地使用权范围到底有哪些？“目前法律明确可以用于商业、工业等经营性建设用地，但是建造商品住宅是否算经营性建设用地？如果说集体经营性建设用地入市和国有土地入市同权同价，那么统一的市场下似乎应该包括建造商品住宅。”

席志国指出，市场经济要求绝大多数的要素都进入到市场里流通，而不是把大多数的生产要素限制在小的范围内进行内部分配。“深化土地资源改革很重要的是，集体经营性建设用地能跟国有建设用地一样开展竞争。这个逻辑就要求，还权于农民，使农村得以发展，农民分享经济发展的红利。”

对于集体经营性建设用地入市后的利益分配，席志国提出，政府无权直接参与收益分配。“如果直接参与收益分配，政府依然是主导地位，剥夺了集体经济组织自行处置的权利。更重要的问题在于，党中央之所以让集体经济组织自行出让，就是要把利益分配给集体，因为集体是所有权人，应该享有充分的利益。”

对于集体经济组织成员之间的分配，席志国主张“只能按人头”。“不能按照贡献，如果按贡献的大小，将会严重违背社会主义公有制人人平等的原则，就会出现有人以各种各样的理由加大分配的权重，导致没有关系的人无法获得相应的分配。”

李志国：对入市交易行为效力的司法审查，法院不能越位也不能缺位

“农村集体经营性建设用地入市交易属于民事法律行为。可以预见随着入市进度的加快，这方面的纠纷特别需要法律方面的服务和保障。法院应当主动审查该民事行为的效力。但是该如何审查？法律只规定了相应的框架，具体的审查要点并不是非常全面。”北京建筑大学工程法研究院副院长李志国提出了农村集体经营性建设用地入市交易行为效力的司法审查问题。

李志国认为，理想化的审查范围应当包括条件是否符合程序、是否是出让方和受让方的真实意思表示以及农村集体经营性建设用地入市处分决策是否合理正确。“我们的法官有没有这样的权责？有没有这样的义务？这是需要深入讨论的。”

“关于这个问题有两种意见，第一种追求实质正义，所以都要管；第二种意见是程序正义。对于程序的保障法院应当是能做到的，对于实质正义的追求有些是可以做的，有些是不可以做的。”李志国表示，法院不能越位，也不能缺位，同时也不能错位。

“我个人认为在不同的环节，法院审查的重点是不一样的。对于前置的若干程序，法院通常只做形式审查，审查相关问题的真实性和关联性就可以了，原则上对合法性不予审查。对于入市出让、出租方案是否符合规划条件、产业准入和生态环境保护只进行形式审查。如果该程序确实存在缺失，可以向有关政府部门提出相应的司法建议。”李志国提出，对于是否符合土地管理法第63条规定进行司法审查，则应采取实质审查为主、形式审查为辅的原则。

谢鸿飞：应该尽可能把土地经营权列为一种物权

“今天我们探讨，如果发展经济可能要盘活两种权利：农村集体经营性建设用地使用权和农村土地经营权。这两种权利我感觉有一个非常大的共性就是，按照我国法律的规定，两种权利作为物权本身的权能都是残缺的。”中国社会科学院法学研究所研究员谢鸿飞提出。

谢鸿飞指出，不管是民法典还是农村土地承包法，都没有明确土地经营权到底是一种什么性质的权利。在我国，土地经营权到底作为债权合适还是物权合适？

谢鸿飞举例称，甲农户将自己的土地承包经营权分离出来土地经营权，转让二十年的土地经营权给了乙，如果在合同履行过程当中，甲农户违约了，强行把乙从土地上赶出去。在这种情况下，假如甲自己用了这块土地，或者把土地交给第三人使用，根据民法典第五百八十条第一款规定，“如果乙作为债权人，没有办法让甲实际履行合同，只有让甲支付损害赔偿。但是如果把土地经营权作为一种物权，因为乙对这块土地有物权性质的土地经营权，就可以要求继续履约，既可以对甲主张，也可以对第三人主张。”

“我个人的看法，我们应该尽可能把土地经营权列为一种物权，这对于促进农村土地经营权流转，包括转让和抵押，都是有益的。”谢鸿飞提出。