79刘瑜：政治秩序与政治衰败-从工业革命到民主全球化

本期介绍 

节目文稿

大家好，我是刘瑜。今天我为大家导读的是福山的另一本书《政治秩序与政治衰败》，这也是理想国译丛的系列之一。这本书可以说是福山的另一本书《政治秩序的起源》的姐妹篇。《政治秩序的起源》是把政治通史从史前时期写到了法国革命，而《政治秩序与政治衰败》则是从工业革命开始写到了当代。正因为这两本书是姐妹篇，这两本书的理论框架是一致的。

我们不妨简单回顾一下《政治秩序的起源》中的分析框架。在那本书里，福山认为，政治发展是国家建构、法治和民主三者之间的平衡。这看上去是一句正确的废话，其实不然。因为在历史和现实中，人们常常顾此失彼。

有些国家重民主、轻国家能力，有些重国家能力、轻民主，有些既重国家能力、又重民主，但是呢，又轻视法治。三者的平衡，非常难以做到。在历史上，这种平衡是特例，而非常态。什么样的国家比较接近这种平衡呢？福山所举的例子是一个小国——丹麦。事实上他把政治发展的问题归结为一个问题：如何到达丹麦。

理想体制如何达成？

尽管国家建构、民主、法治，无一不是很艰难的目标，但是在福山看来，冷战结束以来的这个历史时期，最难的还是国家建构。他认为，在这个历史阶段，人们把太多的注意力聚集在民主上，而忽略了国家建构。所以他的“政治三脚架”观点表面上是一句正确的废话，核心却是要为“国家建构”这个政治维度。

在这本书里，国家建构如此重要，以至于它可以用来解释当今世界各国的主要政治问题。正是因为国家建构的欠缺，导致了非洲许多国家的治理失败；正是因为国家建构的欠缺，导致了希腊、意大利等等国家近年的债务危机；还是国家建构的欠缺，导致了美国当代的政治僵局。当然，国家建构的问题不仅仅可能太少，也可能过多。德国、日本法西斯主义的兴起，是因为国家建构剂量过大，走火入魔了。

不过，国家建构不仅仅是一个国家能力大小的问题，事实上它包含着两个维度，一个是国家能力的发展，另一个则是官僚机构的中立性和自主性。国家能力比较容易理解，无非是政府是否能够收得上来税，能否征的来兵，能否提供公共服务、搞基础设施建设等等。

而官僚机构的中立性和自主性，这是什么意思呢？简单来说，我们可以把它理解为政府能够超越各种派系、阶级、政党、利益集团、家族……进行不偏不倚的决策。也就是说，国家的强大，光是拳头硬还不行，还得有一个一览众山小的超脱地势。理解了国家建构的这个维度，就比较容易理解福山笔下的“政治衰败”了。

政治衰败是什么意思？

注意我们读的这本书，名字叫《政治发展和政治衰败》。政治发展，我们前面讲过了是三个维度的平衡发展。那么什么是政治衰败？政治衰败与我们讲的政府中立性刚好相反，它是指政府被特殊的阶级、派系、政党、利益集团、家族绑架，失去了我们前面提到的不偏不倚性。用最简单的话来说就是私利绑架了公共权利，把政治改造成一个依附主义的分赃网络。

这种绑架当然有各种表现形式：在美国，可能是那些组织性特别强的游说集团绑架了国会；在非洲，可能是某个强大的部落绑架了选举；在希腊、意大利，则可能是积重难返的公有部门绑架了公共财政。总之，当政治家和官僚机构不能从局部的、特殊的利益当中挣脱出来，而是被它俘获，政治衰败就开始出现。问题是，为什么有些国家成功的走向了国家建构，而有一些则陷入了政治衰败？

什么是成功的国家建构路径？

成功的国家建构，从福山的论述中可以梳理出三个路径：

第一个是战争。之前讲《政治秩序的起源》的时候，我们也讲到过这一点：军事压力迫使一个国家在征税、人口管理和军事建设方面加快步伐。中国国家建构方面的早熟与春秋战国时期连年不断的战争有关；欧洲各国近代以来的频繁战争也是他们走出封建主义、迈向现代国家的重要动力。相比之下，拉美地区缺乏持续的高强度的战争，所以拉美地区的问题一直是国家能力不足；同样，非洲长期以来的地广人稀和地形地貌，也使得他们历史上大规模的战争很有限，没有形成足够的国家建构的压力。

国家建构的第二个路径则是政治改革。为什么同样是早发宪政国家，希腊至今深陷政治依附主义，而美国则逐渐走出了这个沼泽。原因是，十九世纪后期美国发生了政治改革，以考试制的公务员体系取代了政党分赃制的职位分配制，而希腊却始终没有发生这个关键的龙门一跃。

这种分叉为什么会出现？美国十九世纪后期高速的经济发展重组了社会阶层，新兴的经济集团不满旧式的分赃制，推动了政治改革。而希腊所经历的是没有工业化的城市化，也就是所谓没有发展的现代化。精英阶层没有根本的换血，始终寄生于政府和公有部门，并且这个寄生阶层越来越大，引发后来的债务危机。

国家建构的第三个路径则是民族认同的培育。成功的国家建构，很大程度上取决于成功的民族建构。如何说服一个广东人和一个万里之外的黑龙江人，他和他其实构成了“我们”？如何让一个佐治亚人和一个马萨诸塞人被同一面国旗感动？爱国主义未必是自然状态，爱村主义、爱乡主义、爱部落主义，则可能是更自然的人性。共同的民族认同往往极大压缩国家建构的成本，而民族认同本身也需要被建构。比如政府强行推行共同的书面语、宗教、经典文本、宪法，都是形塑民族认同的方式。

如何有效防止政治衰败？

对政治衰败的起源，福山则强调一点——早熟的民主制度。在他看来，缺乏国家建构支撑的民主发展，往往会成为依附主义的温床。这种说法有它的道理。他以美国早期的历史为例，展示当时公职如何被执政党当做战利品瓜分，而这种瓜分的动力恰恰是民主机制。从1830年代的杰克逊总统时代开始，到十九世纪末二十世纪初，为了赢得选票，候选人往往承诺选战胜利后分配公职给支持者。你给我投票，我给你工作，而且是政府机构的铁饭碗工作。在福山看来，今天希腊和意大利的债务悲剧逻辑相似，都是选票逻辑，推动了公共职位和资源被各种利益集团所攫取。

根据福山的这个观点，国家建构是防止政治衰败的必要机制。为什么？因为如果没有强大、中立的官僚机构，抵御各路利益集团，选票逻辑只会使公共资源变成被哄抢一空的政治自助餐。何况会哭的孩子有奶吃，财力组织资源丰富的利益集团通常抢得最大的一块饼，而他们却未必是最饥饿的人群。

不过这也可能是这本书比较薄弱的一个环节。当福山试图将政治衰败归咎于不成熟的民主时，他似乎忽略了专制之下的政治依附主义问题。如果说私立对公共权利的绑架是政治衰败的核心原因，那么民主和依附主义之间的关系是或然性的，而专制和依附主义之间的关系则几乎是必然的。为什么？因为专制几乎根据定义就是为片面的利益服务的。这种片面性可以体现为一个家族、一个部落、一个教派、一个政党或者一个阶级，皇帝是政治中立的吗？当然不是。对于刘姓皇帝来说，刘家的利益高于一切。对于李姓皇帝来说，李家的利益高于一切。这也是为什么当福山试图把秦汉时期的中华帝国描述成一个中立的、非人格化的、高效的现代国家时，缺乏说服力。的确，从暴力垄断的角度来说，大一统王朝阶段的中国，国家能力非常强大。但是从政府的不偏不倚性这个角度来说，一个韦伯所说的“家产官僚制”，怎么可能做到真正的中立、自主、非人格化？当袁崇焕和崇祯帝发生冲突，或者当岳飞和宋高宗发生冲突时，政府机构怎么才能保持中立？

福山理论的局限性是什么？

事实上，美国的历史说明，一个国家先建立民主制度，再进行国家建构也是可能的。众所周知，美国十八世纪末就有了代议民主的基本框架，而他真正的国家建构迟至十九世纪末，二十世纪初才渐渐发生。所谓无代表不纳税，代表在前，纳税在后。代表是前提，纳税是后果。正如福山自己所说的：

“政治改革是美国国家建构的动力之一，而美国十九世纪末的改革很大程度上得益于民主给议员们带来的压力。来自于社会的改革呼声如此强大，政治家们不可能再继续装聋作哑。”

民主问责可能促进国家建构，这一点在今天这个时代格外有意义。在福山列举的国家建构的几个路径中，我们刚才讲到有战争，有政治改革，有民族认同。今天刻意发动大规模战争来促进国家建构，既不现实，也得不偿失。我们总不能用一把斧头把阿富汗劈成七份，然后说：你们先打两百年吧，没准能打出一个秦始皇，两千年后，阿富汗的崛起将势不可挡。同样，民族认同的塑造，尤其是在族群世仇的基础上，塑造民族认同又岂是朝夕之功？反倒是公众问责可能成为政府摆脱依附主义，成本相对低、见效相对快的动力。

那么，到底如何到达丹麦？总结福山的看法可以得出两个结论：一个是国情论，一个是顺序论。

国情论不难理解，既然政治发展意味着国家能力、民主、法治之间的相互平衡，那么针对每一个国家的具体国情，就应该缺啥补啥。

顺序论则是更耐人寻味的一个答案。在这本书里若隐若现，似乎在福山看来，如果民主发展先于国家建构，公共权利就很容易被各种利益集团绑架。所以先发展国家能力、再发展民主制度，似乎是一个更理想的政治发展顺序。

英国的政治历史似乎代表了这样一个顺序：都铎王朝的王权壮大，是英国历史上国家建构的开端时期。光荣革命完成了英国的宪政转型或者说法治建设，然后在国家能力和法治都得到较为充分发展的基础上，英国到了十九世纪才出现了普选权的扩散，也就是民主的崛起。可见英国的政治发展似乎遵循了一个先国家、后法治、再民主的顺序。

答案看似清晰，却未必经得起推敲。英国的确在都铎王朝出现了王权的壮大和财政国家的萌芽，但是国家建构、法治、问责这三个维度，就英国而言，真的说得清楚谁在前、谁在后吗？大宪章发布于1215年，是在国家建构之前，还是之后？十三世纪末英国就有了议会，十四世纪就有了下议院，又是在国家建构之前，还是之后？事实上，英国历史可能并没有遵循泾渭分明的政治发展顺序，它更像是一块千层蛋糕，一层这个上面是一层那个，一层那个上面又重新出现一层这个，它混乱无序，充满了随机和偶然。

更重要的是政治发展三个维度内在的紧张关系。顺序论基于一个假定：当好东西依次进场的时候，先到的那个好东西，不会阻挠后面的那个好东西到来，而后到的那个好东西，又不会破坏前面的好东西。显然，这种假定过于乐观。

国家能力十分强大时，统治者似乎没有理由坐在那里温柔的等待民主的到来。站在1939年的德国或者1937年的苏联，是否可能先国家、后民主？更可能的恐怕是先国家、后国家，永远是国家。

另一方面，民主到来时，也未必会维系过去的国家能力。卡扎菲政权下的利比亚，国家能力不可谓不强大之后，当民主至少是从形式上到来时，民主与国家能力不是相互叠加，而是相互摧毁。

所以，国家建构、法治和民主，与其说应该遵循顺序论，不如说只能遵循同步论。当然，不管福山先生的药方有没有用，政治问题不等于智识问题，这是永恒的道理。对于很多国家的政府和民众来说，即使药方是清楚的，抓药仍然很难。利益的、观念的、资源的束缚，使得通往丹麦之路异常艰难。不过对于福山这样的研究者来说，或许知识探索的乐趣已经足够精彩，政治上的回音则只是锦上添花而已。