72刘瑜：战争、枪炮与选票

本期介绍 

随堂讨论

在你看来，你是否同意科利尔的观点，认为“共同治理”是消除贫困的方式？欢迎在下方评论区留言分享你的看法。

节目文稿

大家好，我是刘瑜。今天我来导读的是英国学者保尔·科利尔的书《战争，枪炮和选票》 ，这是理想国译丛中的一本。

很多人年轻时都梦想拯救世界。后来呢，他们就长大了。长大之后，他们的梦想就变得很实际：买一栋漂亮房子，组建一个和睦家庭，励精图治要把孩子送到名校去……这样的转型当然无可厚非，你都成年人了，还想拯救世界？你以为你是谁，世界银行的首席专家吗？

保尔·科利尔大约是极少数五六十岁还在梦想“拯救世界”的人。这当然也无可厚非，因为他真的是世界银行的首席专家。

1998年到2003年，这位牛津大学的教授曾担任世界银行发展研究组的主任，可以说是它的首席专家。众所周知，世界银行的主要任务是针对贫困国家实施发展援助，它的研究机构的核心议题当然是“如何有效地帮助极端贫困的国家”。

【保尔·科利尔】

作为一个常年致力于解决贫困问题的经济学家，科利尔的思维方式和许多学院派经济学家不太一样。第一，他必须思考“大问题”。他不能停留于某个技术化的、局部的、微观的经济问题，而必须跨越政治、经济、社会和文化的边界，进行综合性的宏观思考；第二，他必须进行政策性的思考，他的思考不能停留于理论思辨和发表论文，而且必须能够直接推导政策建议，也就是说他的思想必须接受现实的检验。

某种意义上，给全球最贫困的10亿人开药方，这是一个“不可能的任务”，是一个理论和政策的“百慕大”。二战以后，去殖民化以来，有多少知识分子的理论在极端贫困地区无功而返，军人、平民、左翼、右翼、贸易、援助、贷款……这些“石头”被扔进这些地区，激进巨大的浪花，然后往往是石沉大海。一个人大约只有极端聪明或者极端愚蠢，才会再次“偏向虎山行”。

那么，根据这本书，我们应该“如何拯救世界”？

选举制会消除贫困吗？

科利尔首先拿来开刀的是“选举迷信”。通过对民主和暴力冲突的实证研究，他发现“民主的好处”是需要经济条件的。在极端贫困的地区，越民主越容易出现暴力；而在相对富足的地区，越专制则越容易出现暴力。

“极端贫困”和“相对富足”的分界线是什么？他的研究结果是人均收入2700美元左右。这本书出版于2009年，所以说的应该是当时的货币值。也就是说，他的研究显示，在人均年收入2700美元以下的地区，民主是危险的；而在2700美元以上的地方，专制则是危险的。这是一个非常有趣的发现：它既否定了“无条件的民主热情”，也否定了“无条件的专制热情”。但是既然这本书是关于“全球最贫困的国家”，不妨聚焦于前者。

为什么在极端贫困的国家，民主化反而会加剧暴力？理论上，民主是暴力的一种替代机制——人们用定期投票而不是血腥暴力来获取权力，也就是所谓的“用数人头来代替砍人头”。

那么为什么这个逻辑在贫困地区难以展开？在科利尔看来，原因在于，健康的自由民主制有两个元素：一个是选举，一个是制衡。如果把民主片面地理解为选举，而不致力于发展制衡机制，那么选举很可能会成为一个危险的游戏。不幸的是，在大多数进入民主转型的贫困国家，民主被化约为选举。

为什么把民主化约为选举是危险的？原因在于，在一个缺乏制衡的环境下，选举很容易成为政治强人的囊中之物。科利尔发现，那些贫困的“半民主”或“伪民主”国家，领导人是非常善于赢得选举的。

在一个典型的发达国家，现任政府有大约45%的几率赢得选举；而在最贫困的国家，尽管治理绩效明显糟糕得多，但是现任政府获胜的概率却高达74%。事实上，很多贫困国家的政治强人之所以接受民主转型，就是因为他有把握“赢得”选举（当然这个赢得是打引号的赢得）。通过打压公民社会、选举舞弊、削弱反对派的政治自由等等方式，他们能轻易把选举改造成威权统治的合法化机制。重要的是保住权力，手段则可以与时俱进。既然国际社会和老百姓都想要选举这层皮，那我就披上这层皮。

但是谴责邪恶的政治家并非科利尔的主要目的，他的论述某种意义上指向一个更令人悲观的信息：贫困国家的政治家之所以如此糟糕，很大程度上是因为人民允许他们如此糟糕。

民主化让贫困国家雪上加霜？

为什么这么说？本文的一个核心观点落脚于“族群政治”。理论上，选举是一种优胜劣汰的规训机制——如果你的治理绩效好，那么你留下来继续执政；如果不好，那么卷铺盖走人。如果选举真的能够实现这种优胜劣汰的功能，那么民主就肯定是个好东西。

但是这个理论的问题在于：它假定人是理性的。不，人不但是理性的，也是感性的。在一个族群成分极其复杂而且族群历史积怨极其深厚的地方，人们给某个人投票，或者给某个政党投票，往往不是因为它所能提供的治理绩效，而是因为他和我来自同一种宗教、同一个地区、同一个民族、同一个种族……总之，因为他是“自己人”。如果人们根据族群认同而非治理绩效投票，那么很大程度上选举的规训功能就会被取消，它的正面效应也难以释放。

事实上，如果人们基于认同而非理性投票，后果很可能就是劣币驱逐良币——越善于煽动仇恨、制造敌人的政治家越有机会，越正直冷静的政治家越没有机会。事实上，这种情形下，正直的人往往根本就不想从政。

这一点在非洲许多国家非常明显。由于非洲历史上几乎没有国家传统，只有部落传统，人们的政治信任往往局限于自己的部族，无法延展到非我族类身上。国家是什么？对许多人来说，国家不过是殖民者留下的笔直的国境线而已，与我没有任何情感上的联系。

比如，肯尼亚有48个部族，在2007年的大选中，反对党候选人奥廷加获得了他的部族（卢奥族）98%的选票。这种族群的投票模式不但无助于选拔负责的政府和政治家，而且往往使得选举成为族群冲突的火药桶。比如，2007年大选之后，支持奥廷加的卢奥族和支持齐贝吉的基库尤族就爆发了大规模的暴力冲突。族群认同扭曲选举结果，选举结果恶化族群冲突，成为很多非洲国家的政治泥潭。尼日利亚、科特迪瓦、卢旺达、布隆迪、刚果、津巴布韦等都是典型的例子。

所以，科利尔指出，成功的民主制度需要以“国族认同”为前提。领导人必须首先塑造民族国家 的想象，然后才能建设有效的民主。如果人们的主要认同是“南方人”、“北方人”，或者“穆斯林”、“基督徒”，或者“X族人”、“Y族人”，而不是“某某国家的人”，那么在选举当中这种认同就会扭曲民主发生作用的机制。

如果在最贫困的国家，仅仅靠选举不能解决问题，什么才是可能的出路呢？

专制能够拯救贫困吗？

一个自然的思路当然是专制。但是科利尔指出，这是更糟的答案。他的研究显示，就经济发展而言，在族群多元的国家，专制比民主的表现更糟糕。事实上，非洲已经专制了几十年，我们几乎想不出一个经济成功的非洲独裁国家。而就暴力冲突的爆发频率而言，尽管独裁的穷国享有某种程度上“暴力垄断红利”，但就暴力的规模而言，独裁的贫穷国家则往往睥睨群雄。

在门格斯图治下，有75万埃塞俄比亚人死于战乱；乌干达的阿明政权则导致约25万人死于政治迫害；在刚果，蒙博托和卡比拉的专制统治造就了一个彻底的失败国家——所有这些例子，都让我们难以相信专制会给极端贫穷国家带来和平与发展，而更多的专制是贫穷国家的希望所在。

另一个可能的思路当然是“民族国家”建构，也就是所谓的Nation-state building。如果坦桑尼亚的尼雷尔可以无中生有地建构坦桑尼亚认同，其他国家或许也可以效而仿之？这当然是可行的思路之一，但是它远远不够。

首先，有远见卓识的政治家本来就很罕见。对于那些机会主义政治家来说，诉诸于排他性的身份族群往往比构建国家认同更高效，更能带来立竿见影的政治回报。其次，如果一个国家的族群之间历史积怨较少，构建国家认同或许还比较容易，但是在族群冲突已经非常严重的地方，比如卢旺达或者布隆迪，胡图族和图西族已经相互仇杀了几十年，民族国家的构建就要困难得多。

一个不幸的事实是，就历史上而言，无论是东亚还是西欧，民族国家的建构往往是通过持续不断的战争来完成的。在欧洲，血腥的三十年战争构建了主权国家体系的雏形，而残酷的法国革命及其引发的欧洲战争则成为民族主义的催化剂；在中国，春秋战国时期频繁的战乱是中国建构早熟国家的历史动力，秦皇汉武式的高压统治则是中国式国族认同的高昂成本。问题在于，在今天，试图在非洲这样的地区重复这种“战争建国”的道路可能吗？可以说，既不现实，也不道德。国际社会不会容忍没完没了的血腥战争，而将其他地区数百年的战乱“压缩”到几十年内，它的人道主义成本也将非常可怕。如果我们的目标是“拯救世界”，似乎血流成河并不是拯救世界的良方。

给穷人发福利为何适得其反？

发展援助是另一个经常被提及的思路。给穷人福利，给穷国援助，听上去都非常道德正确。问题在于，如果简单的发展援助有用的话，它早就应该已经起作用了。亚非拉那些穷国独立以来，无数的发展援助资金涌入这些国家。但是，绝大多数接受发展援助的国家，经济与社会鲜有起色。其中最典型的例子是海地。海地是世界上人均接受发展援助最多的国家之一，但是这个国家至今仍然是一个典型的失败国家。事实上，甚至有人论证，那些走出贫困的穷国往往没有接受什么援助，而那些接受大量援助的国家常常原地踏步。

这其中的原因其实不难理解。当援助流向某个极端贫困的国家，大体而言是这个国家的政府决定着这些资金的流向，而如果这些政府腐败无能，那么这些钱绝大多数时候不过是用于中饱私囊而已。

事实上，发展援助的后果可能比浪费钱更糟糕。为什么呢？首先，发展援助中有相当一部分会被政府用于发展军队和武器，从而恶化专制。根据科利尔的一项研究，极端贫困的国家大概40%的军费开支是由援助经费买单的。其次，外来资金很可能成为内部改革的替代方案，从而成为独裁政府的稳固机制。当一个政府缺钱、只能通过税收来获得财政收入时，这不但可能成为国家能力建构的一个动力，而且可能会激活民众的讨价还价能力，从而推动责任政府的形成。事实上，无论是英国革命、法国革命、美国革命，说到底都是因为政府缺钱，穷则生变，穷是改革机遇。但是，滚滚而来的外来资金则相当程度上解决了这个问题，统治者不再需要改革了，反正总有外援。

市场和贸易能够削减贫困吗？

那么贸易呢？如果政府不可信，或许经贸往来可以成为一个拯救方案？这当然是帮助解决贫困问题的一个重要途径。和很多左翼知识分子不同，科利尔始终认为，全球化是削减贫困的一个重大机制。但是，他也清醒地认识到，仅靠国际市场帮助穷国是不够的。何以如此？

一方面，在特定阶段内，国际市场对技术含量低的制造业，消化能力是有限的，当中国、东亚、东南亚等先到者挤上了船，那些迟到者的发展空间就非常有限了；另一方面，更重要的是，许多极端贫困国家依靠某些自然资源，比如石油、矿产、农产品等进入国际市场，而这些初级产品可能带来“资源诅咒”。初级产品出口往往导致国富民穷 ，引发资源战争，而且初级产品的国际价格常常暴涨暴跌，导致这些出口国的经济非常脆弱。

好，回顾一下前面所说的：引入选举未必是拯救穷国的有效办法，强化独裁更不是，构建民族国家需要特定的历史情境，发展援助常常适得其反，经济全球化则有利有弊……听上去，条条大路似乎都不通罗马。那么，面对最底层10亿人的不幸，难道整个世界只能束手无策吗？

知识分子善于批评，而不提供替代方案的批评总是容易的。科利尔对自己的要求比批评更高一点。那么他的建议是什么？

显然，并不存在一个神奇秘方，一旦启用，贫穷国家就“从此过上了幸福生活”。但是，科利尔提供了一种思路，值得贫困国家去探索。

究竟如何拯救贫困？

简单而言，科利尔的政策建议基于一个可以被称为“共同治理”的理念mutual governance。谁和谁共同治理？国际社会（尤其是其中的发达国家）与极端贫困的国家“共同治理”。当然，这个建议可能会触发很多人反殖民主义的神经，激起反感。但是，在科利尔看来，密不透风的主权观念无助于极端贫困国家的发展。因为很多时候所谓“国家主权”不过是“政府主权”乃至“统治者主权”而已。二战以后，马歇尔计划和北约组织极大程度地拯救了欧洲，而马歇尔计划和北约就是西欧和美国“共同治理”的典型案例。在发展中国家，很多方面，比如疟疾疫苗的普及，事实上已经处于“共同治理”的状态，并且取得了良好的效果。

在科利尔看来，为什么不把“共同治理”拓展到更多的领域？穷国的殖民记忆肯定是“共同治理”的重大阻力。但是，科利尔绝不是主张把穷国重新殖民化，而是希望国际社会通过一系列的政策诱饵来促进穷国的良性治理。

具体而言，科利尔提及了三个方面的政策诱饵。

第一，将公正的选举与国际反政变承诺挂钩。前面说到，民主之所以在极端贫困的国家常常脱轨，相当程度上是因为选举被在任政府操控。因此，科利尔建议，如果在任政府能够保证“干净的”选举，那么，国际社会就应当承诺，当叛乱分子发动政变时，他们会动用各种可能的机制来保卫当选的政府，而不是采用简单的中立立场或者停留于泛泛的口头谴责。

这种承诺之所以对于在任统治者具有强大的吸引力，是因为在极端贫困的国家，权力的主要威胁来自于政变而不是革命——革命的组织成本太高，而政变则往往是家常便饭。如果国际社会能够承诺保卫干净选举的成果，那么不仅在任政治家有更多的动力维护公平选举，而且也能激励更多正直的人参加竞选。

第二，把预算收支的透明与廉洁和国际援助挂钩。是的，国际发展援助应当是有条件的，但是，这个条件与之前世界银行和IMF的“有条件贷款”是不一样的：之前世界银行和IMF的做法是将特定的政策主张和援助挂钩，比如紧缩财政、私有化、贸易和金融开放等等，这些做法事后证明风险很大。

因为它们是建立在很多不确定的知识基础之上的。比如，经济危机当中财政紧缩到底是好还是坏？贸易和金融开放的程度到底应该如何？这些在知识上都有很大的争议和不确定性，由此推出的政策建议当然也具有相当的风险。

但是，有一点在知识上的争议是比较小的，就是“廉洁的政府是良好治理的基础”，那么，或许就应该把国际援助和廉洁政府挂钩。由于政府是否廉洁的监控成本太高，或许就可以从预算收支的公开和透明这样一个相对简单的技术化的步骤开始。

第三，增加由国际社会提供的安全防御功能，减少本国的军费开支，以避免恶性的地区军备竞赛。这个做法不但能促进地区和平，而且可以将资源更多地导向发展而不是军事活动。这当然不是说要增加发达国家在贫困地区的军事基地，显然这样做的政治阻力太高。更可行的方案是将军费水平和发展援助挂钩，以及向廉洁的政府提供远程安全保障。在此，科利尔格外强调前宗主国的责任。比如英国对塞拉利昂的责任，法国对科特迪瓦的责任，它们应当用安全保证奖励这些国家军事部门的收缩，让它的政府能够没有后顾之忧地聚焦于发展而不是军事。

这些政策的具体可行性当然值得讨论，但是国际社会对极端贫困和失败国家进行某种程度的“共同治理”，却是值得探索的路径。“主权神圣不可侵犯”听上去固然大义凛然，但是主权观念作为一种近代才出现的历史建构产物，未必具有道德上的绝对性。事实上，它甚至常常成为独裁者捍卫绝对专制的话语工具。

或许有人会说：凭什么发达国家可以干预穷国，反过来却不行？科利尔对这种听上去政治正确的“国际平等观”并不认同。在他看来，大多数发达国家已经具有了对内的“责任政府”，也就是说他们的权力相当程度上被国内民众和制衡机制所约束，而在许多极端贫困的国家，政府对内对外都毫无约束可言，都毫无责任性可言，对这样两类国家一视同仁，是一种轻浮的道德相对主义。

显然，科利尔的想法会对很多人构成冒犯。然而，当许多极端贫困的国家深陷暴力、贫穷和专制的恶性循环，路径依赖使他们难以“拔着自己的头发脱离地面”，或许只有借助一些外力才可能逆转漩涡的方向。对于真正践行责任伦理的知识分子而言，在绝对主权的名义下袖手旁观是不够的，那些更幸运的国家应当向更不幸的国家伸出手去。

当然，简单地引入毫无质量的选举、简单地推动贸易和金融自由化或者简单地呼吁政治强人，都是不够的。责任心的一面是道德勇气，另一面则是知识的累积。事情总是比我们想象的复杂无穷倍，但这不是无所作为的理由，而只是抱着更多的谦卑、智慧和耐心去行动的理由。