转述《置身事内》5、财税与政府行为——分税制改革

这一期节目开始，我们进入本书的第二章——财税与政府行为

作者说自己很喜欢两部国产电视剧，一部是《大明王朝1566》，一部是《走向共和》。这两部剧有个共同点：开场第一集中，那些历史上赫赫有名的大人物们，一出场都在做着世上最乏味的事——算账。

大明的阁老们在算国库的亏空和来年的预算，李鸿章、慈禧和光绪在为建设海军和修颐和园的费用伤透脑筋。然而算着算着，就有了刀光剑影，所有的政见冲突和人事谋略，都隐藏在这一两一两银子的账目之中。

要真正理解政府行为，必然要了解财税。道理很朴素：办事就要花钱，如果没钱，话说得再好听也没用。要想把握政府的真实意图，不能光读文件，还要看政府资金的流向和数量，所以财政从来不是一个纯粹的经济问题。党的十八届三中全就明确了：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”

之前的四期节目我们介绍了政府的事权划分。而事权如果没有相应的财力支持，事情就没法办。所以从花钱的角度看，事权与要与财力匹配，这是没有争议的。但从收入的角度看，地方政府是不是也应该有收钱的权力呢？这个问题争议就大了。

实际情况是从1994年分税制以来，地方财政预算支出就一直高于收入，入不敷出的部分要通过中央转移支付来填补。

1994年分税制改革对政府行为和经济发展影响深远。我们首先就要了解这次改革的背景和过程，加深我们对央地关系的理解。

之后，分析改革对地方经济发展方式的影响，介绍地方政府为了应对财政压力而发展出的“土地财政”，这是理解城市化和债务问题的基础。

最后讨论分税制造成的基层财政压力与地区间不平衡，并介绍相关改革。

这三部分就是之后三期节目的内容。

第一节 分税制改革

“财政包干”及后果：1985—1993年

如果要用一个词来概括20世纪80年代中国经济的特点，就是两个字——承包：农村搞土地承包，城市搞企业承包，政府搞财政承包。改革开放之初，很多人一时还无法立刻接受“私有”的观念，毕竟之前搞了几十年的计划经济和公有制。我国的基本国策决定了不能对所有权做出根本性变革，只能对使用权和经营权实行承包制，以提高工作积极性。

财政承包始于1980年，中央与省级财政之间对收入和支出进行包干，地方可以留下一部分增收。1980—1984年是财政包干体制的实验阶段，1985年以后全面推行，建立了“分灶吃饭”的财政体制。既然是承包，当然要根据地方实际来确定承包形式和分账比例，所以财政包干形式五花八门，各地不同。比较流行的一种是“收入递增包干”。

比方说1988年的北京，是以上一年的财政收入为基数，设定一个4%的增长率，超过4%的增收部分都归北京，没超过的部分则和中央五五分成。假如北京1987年收入100亿元，1988年收入110亿元，增长10%，那超过了4%增长的6亿元都归北京，其余104亿元和中央五五分成。

广东的包干形式更简单，1988年上交中央14亿元，以后每年在此基础上递增9%，剩余的都归自己。1988年，广东预算收入108亿元，上缴的14亿元不过只占13%。而且广东预算收入的增长速度远高于9%，1989年就增长了27%，上缴负担实际上越来越轻，正因如此，广东对后来的分税制改革一开始是反对的。

相比之下，上海的负担就重多了。上海实行“定额上缴”，每年雷打不动上缴中央105亿元。1988年，上海的预算收入是162亿元，上缴105亿元，占比65%，财政压力很大。

财政承包制下，交完了中央的，剩下的都是地方自己的，因此地方有动力扩大税收来源，大力发展经济。一种做法就是大力兴办乡镇企业。乡镇企业可以为地方政府贡献两类收入。第一是交给县政府的增值税。企业只要开工生产，不管盈利与否都得交增值税，规模越大缴税越多，所以县政府有很强的动力做大、做多乡镇企业。

20世纪80年代中期以后，乡镇企业数量和规模迅速扩大，纳税总额也急速增长。在其发展鼎盛期的1995年，乡镇企业雇工人数超过6000万。

贡献的第二类收入是上缴的利润，主要交给乡镇政府和村集体作为预算外收入。当时乡镇企业享受税收优惠，所得税和利润税都很低，1980年的利润税仅为6%，1986年上升到20%，所以企业税后利润可观，给基层政府创造了不少收入。

20世纪80年代是改革开放的起步时期，很多根本性制度尚未建立、观念也尚未完全转变，这个时候各类承包制有利于调动全社会的积极性，走出僵化的计划经济，让人们切实感受到收入增长，逐渐转变观念。

但也正是因为改革转型的特殊性，就注定了很多承包制，包括财政包干制是不能持久的。财政包干造成了“两个比重”不断降低：一个是中央财政收入占全国财政总收入的比重越来越低，同时全国财政总收入占GDP的比重也越来越低。所以不仅中央变得越来越穷，财政整体也越来越穷。

中央占比降低很容易理解。地方经济增长快，20世纪80年代物价涨得也快，所以地方财政收入相比于跟中央约定的固定分成比例增长更快，中央收入占比自然不断下降。至于财政总收入占GDP比重不断降低，原因则比较复杂。

一方面，这跟承包制本身的不稳定有关。央地分成比例每隔几年就要重新谈判一次，若地方税收收入增长很快，下次谈判时可能会处于不利地位，落得一个更高的上缴基数和更吃亏的分成比例。所以地方政府有意不让预算收入增长太快。

另一方面，这也跟当时盛行的预算外收入有关。虽然地方预算内的税收收入要和中央分成，但预算外收入则可以独享。如果给企业减免税，“藏富于企业”，再通过其他诸如行政收费、集资、摊派、赞助等手段收一些回来，就可以避免和中央分成，变成可以完全自由支配的预算外收入。地方政府因此经常给本地企业违规减税，企业偷税漏税也非常普遍，税收收入自然上不去，但预算外收入却迅猛增长。

1982—1992年，地方预算外收入年均增长30%，远超过预算内收入年均19%的增速。1992年，地方预算外收入达到了预算内收入的86%，相当于“第二财政”了。

“两个比重”的下降严重削弱了国家财政能力。经济改革让很多人的利益受损，中央必须有足够的财力去补偿，才能保障改革的推行，比如国企改革后的职工安置、裁军后的退伍军人转业等。

而且像我们这样的大国，改革后的地区间发展差异很大像是东中西部差异、和城乡差异等，要创造平稳的环境，就需要缩小地区间基本公共服务差异，也需要中央财政的大量投入，否则连推行和保障义务教育都有困难。如果中央没钱，甚至要向地方借钱，那也就谈不上宏观调控的能力。正如时任财政部部长的刘仲藜所言：

毛主席说，“手里没把米，叫鸡都不来”。中央财政要是这样的状态，从政治上来说这是不利的，当时的财税体制是非改不可了。

分税制改革与央地博弈
1994年的分税制改革把税收分为三类：中央税（如关税）、地方税（如营业税）、共享税（如增值税）。同时分设国税、地税两套机构，与地方财政部门脱钩，省以下税务机关以垂直管理为主，由上级税务机构负责管理人员和工资。

这种设置可以减少地方政府对税收的干扰，保障中央税收收入，但缺点也很明显：两套机构导致税务系统人员激增，提高了税收征管成本，而且企业需要应付两套人马和审查，纳税成本也高。2018年，分立了24年的国税与地税再次开始合并。

分税制改革中最重要的税种是增值税，占全国税收收入的1/4。改革之前，增值税也就是之前的产品税，是最大的地方税，改革后中央拿走75%，留给地方25%。假如改革前的1993年，地方增值税收入为100亿元，1994年改革后增长为110亿元，那么按照新税制，地方拿25%，收入一下就从1993年的100亿元下降到了27.5亿元。

为防止地方收入急剧下跌，中央设立了“税收返还”机制：保证改革后地方增值税收入与改革前一样，新增部分才和中央分。1994年，地方可以拿到102.5亿元，而不是27.5亿元。因此改革后增值税占地方税收收入的比重没有急速下跌，而是缓慢地逐年下跌。

分税制改革，地方阻力很大。比如在财政包干制下过得很舒服的广东省，就明确表示不同意分税制。与广东的谈判能否成功，关系到改革能否顺利推行。当时的博弈非常激烈：

分税制的实施远比制订方案要复杂，因为它涉及地方的利益。分税制的改革，必须要有领导的支持。为了这项改革的展开，朱镕基总理亲自带队，用两个多月的时间先后走了十几个省，面对面地算账，深入细致地做思想工作……为什么要花这么大的力气，要由一个中央常委、国务院常务副总理带队，一个省一个省去谈呢？因为只有朱总理去才能够和第一把手省委书记、省长面对面地交谈，交换意见。有的时候，书记、省长都拿不了主意的，后面还有很多老同志、老省长、老省委书记啊。如果只是中央财政部长去，可能连面都见不上。

当时的财政部长刘仲藜回忆说：与地方谈的时候气氛很紧张。在广东谈时，省委书记谢非同志不说话，其他的同志说一条，朱总理立即给驳回去。

当时的省委常委、组织部长符睿就说：“朱总理啊，你这样说我们就没法谈了，您是总理，我们没法说什么。”朱总理就说：“没错，我就得这样，不然，你们谢飞同志是政治局委员，他一说话，那刘仲藜他们说什么啊，他们有话说吗？！就得我来讲。”一下就给驳回去了。这个场面紧张生动，最后应该说谢飞同志不错，广东还是服从了大局。

说到这里可能很多同学们这不太理解为何谈判如此艰难：只要中央做了决策，地方不就只有照办的份儿吗？现代的年轻人确实会有这样的疑问。一方面，经过分税制改革后多年的发展，今天的中央政府确实要比当年更加强势；

另一方面，公众所接触的信息和看到的现象，大都已经是博弈后的结果，而缺少社会阅历的年轻学生容易把博弈结果错当成博弈过程。其实即使在今天，中央重大政策出台的背后，也要经过很多轮的征求意见、协商、修改，否则很难落地。成功的政策背后是成功的协商和妥协，而不是机械的命令与执行，所以理解利益冲突，理解协调和解决机制，是理解政策的基础。

广东当年提的要求中有一条，“以1993年为基数”。这条看似不起眼，实则大有文章。地方能从“税收返还”中收到多少钱，取决于它在“基年”的增值税收入，所以这个“基年”究竟应该是哪一年，差别很大。

中央与广东的谈判是在1993年9月，所以财政部很自然地想把“基年”定为1992年。时光不能倒流，地方做不了假。可一旦把“基年”定在1993年，那到年底还有三个多月，地方可能突击收税，甚至把明年的税都挪到今年来收，大大抬高税收基数，以增加未来的税收返还。所以财政部不同意广东的要求。但为了改革顺利推行，中央最终做了妥协，决定在全国范围内用1993年做基年。这个决定立刻引发了第四季度的收税狂潮。

这让1994年的财政陷入了困境，中央承诺的税收返还因为数额剧增而无法到位，预算迟迟做不出来。这些问题又经过了很多协商和妥协才解决。

当2001年推行所得税分成改革时，突击征税现象再次出现。企业所得税是我国的第二大税种，2018年占全国税收收入的23%。2002年改革之前，企业所得税按行政隶属关系上缴：中央企业交中央，地方企业交地方。

地方企业比中央企业多，所以六成以上的所得税交给了地方。地方政府自然就有动力创办价高利大的企业，比如烟厂和酒厂，这些都是创税大户。20世纪90年代，各地烟厂、酒厂越办越多，很多地方只抽本地牌子的烟、喝本地牌子的啤酒，这种严重的地方保护主义不利于形成全国统一市场，也不利于缩小地区间的经济差距。在2002年的所得税改革中，除一些特殊央企的所得税归中央外，所有企业的所得税中央和地方六四分成。

为防止地方收入下降，同样也设置了税收返还机制，并把2001年的所得税收入定为返还基数。所以2001年的最后两个月，地方集中征税做大基数。

财政部和国务院办公厅不得不强调“2002年1月国务院有关部门将组织专项检查，严厉查处作假账和人为抬高基数的行为。对虚增基数的地方，相应扣减中央对地方的基数返还，追究当地主要领导和有关责任人的责任。”

分税制是20世纪90年代推行的根本性改革之一，也是最为成功的改革之一。改革扭转了“两个比重”不断下滑的趋势：中央占全国预算收入的比重从改革前的22%一跃变成55%，并长期稳定在这一水平；国家预算收入占GDP的比重也从改革前的11%逐渐增加到了20%以上。

这大大增强了中央的宏观调控能力，为之后应付一系列重大冲击奠定了基础，像是之后1997年亚洲金融危机、2008年全球金融危机和汶川地震等，也保障了一系列重大改革，比如说国企改革，以及国家重点建设项目的顺利实施。分税制也从根本上改变了地方政府发展经济的模式。

好了，这期节目我们就先聊到这儿，我是晓书童，我在晓书童频道与您不见不散。