转述《置身事内》4、地方政府的权利与事务——激励相容与招商引资

这是我们聊“地方政府的权利与事务”这一章的最后一期节目。

第四节 激励相容
如果一方想做的事，另一方有意愿也有能力把事儿做好，就叫激励相容。政府内部不仅要求上下级做到这一点，也要求工作目标和官员自身利益之间能够激励相容。现在我们就讨论前一个问题，关于官员的激励我们后面再说。

上级政府想做的事大概分两类，一类比较具体，规则和流程相对明确，成果也比较容易评价。另一类比较抽象，比如经济增长和稳定就业，上级往往只有大致目标，需要下级发挥主动性和创造性调动资源去达成。对于这两类事务，事权划分是不同的。

垂直管理
在专业性强、标准化程度高的部门，具体而明确的事务更多，更倾向于垂直化管理。比如海关，主要受上级海关的垂直领导，所在地政府的影响力较小。这种权力划分符合激励相容原则：工作由系统内的上级安排，所以绩效也由上级评价，而无论是升迁还是福利，也都来自系统内部。

还有一些部门，虽然工作性质也专业，但与地方经济密不可分，很多工作需要本地配合，如果完全垂直管理就会有问题。比如工商局，1999年的改革，“人财物”收归省级工商部门统管，初衷是为了减少地方政府的干扰，打破地方保护，促进统一市场形成。

但随着市场经济的蓬勃发展，工商局行政手段的效力一直在减弱，而垂直管理带来的激励不相容问题也越来越严重。工商工作与所在地区密不可分，但因为垂直管理，当地政府对它的监督和约束都没有力度。

在一系列事故尤其是2008年震动全国的“毒奶粉”事件之后，2011年中央再次改革，恢复省级以下工商部门的地方政府分级管理体制，经费和编制由地方负担，干部升迁改为地方与上级工商部门双重管理，以地方管理为主。2018年机构改革后，工商局并入市场监督管理局，由地方政府管理。

所有面临双重领导的部门，都有一个根本的激励机制设计问题：到底谁是主要领导？工作应该向谁负责？假如所有领导的目标和利益都一样，激励机制就不重要。

在计划经济时代，部门间没什么大的利益冲突，但在市场经济改革之后，利益不仅大了，而且多元化了，部门之间、上下级之间的利益冲突时有发生，只讲“统一思想”和“大局观”这些就不够了，需要更加精细的激励机制。最起码，能评价和奖惩工作业绩的上级，能决定工作内容的上级，受下级工作影响最大的上级，应该尽量是同一上级。

当上下级有冲突的时候，改革整个部门的管理体制只是解决方式之一，有时“微调”手段也很有效。拿环保来说，在很长一段时间内，上级虽然重视，但下级担心对经济发展的负面影响。上下级间的激励不相容，导致政策推行不力，环境恶化。

但随着技术进步，中央可以直接监控污染企业。2007年，国家环保总局把一些重污染企业纳入国家重点监控企业名单，包括6000多家废水、废气排放企业，和600多家污水处理厂。这些企业都要安装一套系统，自动记录排放数据并直接传送到国家环保监控网络。这套技术系统限制了数据造假，加强了监管效果，大幅降低了污染，但没有从根本上改变环保管理体制。

随着中央越来越重视环保，跨地区协调的工作也越来越多，环保部门的权力也开始上收。2016年，省级以下环保机构都由省环保厅垂直领导，所在地政府的影响大大降低。这次调整吸取了工商行改革中的一些教训。比如在工商部门垂直领导时期，市级和市级以下的领导基本都是由省里负责，这就不利于市县上下级的沟通和制约。所以在环保体制改革中，县环保局由市局直接管理，领导班子也由市局任免。

地方管理对于更宏观的工作，比如发展经济，涉及方方面面，需要地方调动各种资源。激励相容原则要求给地方放权：不仅要让地方负责，也要与地方分享发展成果；不仅要能激励地方努力做好，还要能约束地方不要努力过头。

做任何事都有代价，最优的结果是让效果和代价匹配，而不是不计代价地达成目标。若不加约束，地方政府要实现短期经济高速增长目标并不难，可以尽情挥霍手中的资源，大肆借债、寅吃卯粮来推高增长数字，但这种结果显然不是最优的。

激励相容原则首先要求明确地方的权利和责任。我国事权划分的一大特点是“属地管理”：一个地区谁主管谁负责，以行政区划为边界。这跟苏联式计划经济从上到下、以中央部委为主调动资源的方式不同。

属地管理兼顾了公共服务边界问题和信息优势问题，同时也给了地方政府很大的权力，有利于调动其积极性。1956年，在毛泽东的《论十大关系》中就提到了这一点：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”

其次是权力和资源的配置要制度化，不能朝令夕改。无论对上级还是对下级，制度都要可信，才能形成明确的预期。制度建设，一方面是靠行政体制改革就是我们前面说到的工商和环保部门改革，另一方面是靠财政体制改革。明确了收入和支出的划分，也就约束了谁能调用多少资源，不能花过头的钱，也不能随意借债，让预算约束“硬”起来。

来自外部的竞争也可以约束地方政府。如果人、财、物这些生产要素自由流动，“用脚投票”，做得不好的地方就无法吸引资金和人才。虽然地方政府不是企业，不至于破产倒闭，但减少低效政府手中的资源，也可以提高整体效率。

小结：事权划分三大原则
第二至第四节讨论了事权划分的三大原则：公共服务的规模经济、信息复杂性、激励相容。从不同角度出发，揭示现象的不同侧面，但现象仍然是同一个现象，所以这三种视角并不冲突。比如行政区划，既与公共服务的规模有关，也和信息管理的复杂性有关，同时又为激励机制设定了权责边界。

再比如基础设施建设，既能扩展公共服务的范围，又能提高信息沟通效率，还可以方便人、财、物流通，增强各地对资源的竞争，激励地方励精图治。

三大原则的共同主题是处理不同群体的利益差别与冲突。从公共服务覆盖范围角度看，不同人对公共服务的评价不同，享受该服务的代价不同，所以要划分不同的行政区域。从信息复杂性角度看，掌握不同信息的人，看法和判断不同，要把决策权交给占据信息优势的一方。

从激励相容角度看，上下级的目标和能力不同，所以要设立有效的机制去激励下级完成上级的目标。假如不同群体间完全没有差别和冲突，那事权如何划分就不重要，对结果影响不大。完全没有冲突当然不可能，但如果能让各个群体对利益和代价的看法趋同，也能消解很多矛盾，增强互信。

所以国家对其公民都有基本的共同价值观教育，包括历史教育和国家观念教育。而对官员群体，我国自古以来就重视共同价值观的培养与教化，今天依然如此。

上述三个原则虽不足以涵盖现实中所有的复杂情况，但可以为理解事权划分勾勒一个大致框架，帮助我们理解目前事权改革的方向。

既然是改革的方向，也就意味着目前尚有诸多不完善之处。比如涉及国防和国家安全的事务，原则上都应该主要或完全由中央负责，但国际界河和海域的管理与治理目前仍主要由地方负责。再比如养老和医疗保险，对形成全国统一的劳动力市场非常重要，应由中央为主管辖，但目前的管理相当碎片化。

而对于本该属于地方的事权，中央虽应保留介入的权力，但过分介入往往会造成地方退出甚至完全放手，效果不一定好。如何从制度上限制过度介入，真正理顺事权关系，也需要进一步改革。

第五节 招商引资
地方政府的权力非常广泛。就发展经济而言，其所能调动的资源和采取的行动远远超过主流经济学强调的“公共服务”的范畴。地方政府不仅可以为经济发展创造环境，它本身就是经济发展的深度参与者，这一点在招商引资过程中体现得淋漓尽致。

招商引资不仅是招商局的部门职能，也是以经济建设为中心的地方政府的核心任务，是需要调动所有资源和手段去实现的目标。很多地方政府都采用“全民招商”策略，即几乎所有部门（包括教育和卫生部门）都要熟悉本地招商政策，要在工作和社交中注意招商机会。

要招商，就要有工业园区或产业园区，这涉及土地开发、产业规划、项目运作等一系列工作，后面我们会详细解释。这里只要了解：地方政府是城市土地的所有者，为了招商引资发展经济，会把工业用地以非常优惠的价格转让给企业使用，并负责对土地进行一系列初期开发，比如“七通一平”（通电、通路、通暖、通气、给水、排水、通信，以及平整场地）。

对于规模较大的企业，地方通常会给予很多金融支持。比如以政府控制的投资平台入股，调动本地国企参与投资，通过各种方式协助企业获得银行贷款，等等。对一些业务比较复杂、所在行业管制较严的企业，地方也会提供法律和政策协助。

比如一些新能源汽车企业，并没有生产汽车的牌照，而要获取牌照很不容易，需要和工信部、发改委等中央部门打交道，这其中企业的很多工作都有地方政府的协助。与企业相比，地方政府更加熟悉部委人脉和流程。再比如近年兴起的网络安全和通信服务行业，都受国家管制，需要地方协助企业去获得各类许可。还有些行业对外商投资有准入限制，也需要地方政府去做很多协助落地的工作。

地方政府还可以为企业提供补贴和税收优惠。补贴方式五花八门，比如研发补贴和出口补贴等。常见的税收优惠如企业所得税的“三免三减半”，即对新开业企业头三年免征所得税，之后三年减半征收。还有一些针对个人的税收优惠政策。

比如对于规模很大的企业，地方政府常常对部分高管的个人收入所得税进行返还。我国高收入人群的所得税边际税率很高，年收入超过96万元的部分税率是45%，所以税收返还对高管个人来说有一定吸引力。对企业高管或特殊人才，若有需要，地方政府也会帮助安排子女入学、家人就医等。

创造就业是地方经济工作的重点。对新设的大中型企业，地方政府会提供很多招工服务，比如协助建设职工宿舍、提供公共交通服务等。大多数城市还对高学历人才实行生活或住房补贴。

总的来说，对企业至关重要的生产要素，地方政府几乎都有很强的干预能力。其中土地直接归政府所有，资金则大多来自国有银行主导的金融体系和政府控制的其他渠道，比如国有投融资平台。对于劳动力，政府控制着户口，也掌握着教育和医疗等基本服务的供给，还掌握着土地供应，直接影响住房分配。而生产中的科技投入，也有相当大一部分来自公立大学和科研院所。除此之外，地方政府还有财税政策、产业政策、进出口政策等工具，都可能对企业产生重大影响。

这种“混合经济”体系，不是主流经济学教科书中所说的政府和市场的简单分工模式，即政府负责提供公共物品、市场主导其他资源配置；也不是简单的“政府搭台企业唱戏”模式。而是政府及其各类附属机构（国企、事业单位、大银行等）深度参与大多数生产和分配环节之中。在我国，想脱离政府来了解经济，是不可能的。

结语
本章讨论了事权划分的三种理论：公共服务的规模经济与边界、信息复杂性、激励相容。这些理论为理解政府职能分工勾勒了一个大致框架，虽各有侧重，但彼此相通。社会科学的理论，刻意追求标新立异没有意义。社会现象非常复杂，单一理论只能启示某个侧面，要从不同理论中看到共同之处，方能融会贯通。

地方政府不止提供公共服务，也深度参与生产和分配。其间得失，之后的章节会结合具体情况展开讨论。若无视这种现实、直接套用主流经济学中“有限政府”的逻辑，容易在分析中国问题时产生扭曲和误解。不能脱离政府来谈经济，是理解中国经济的基本出发点。实事求是了解现状，才能依托现实提炼理论，避免用理论曲解现实，也才能真正深入思考政府在几十年来经济发展过程中扮演的角色。