转述《置身事内》1、地方政府的权利与事务——政治治理的特点

转述《置身事内》1、地方政府的权利与事务——政治治理的特点

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1、地方政府的权利与事务——政治治理的特点

第一章地方政府的权力与事务
兰小欢教授一直记得自己当年上中学的时候听过的一件事:美国就算只把加州单独拎出来,也是世界第六大经济体!当时他就想,美国有50个州,那真是富强得难以想象。后来才知道,加州的GDP占全美国的15%,是美国的第一经济大州,远远的超过其他州。


尽管如此,这种类比确实很好记,也很好用,比如说:广东和江苏相当于世界上第13和第14大经济体,超过西班牙和澳大利亚。山东、浙江、河南每一个单独计算都是世界前20大经济体。


我国规模超大,人口、面积、经济总量都与一个大洲的体量相当,各省份的规模也大抵得上一个中型国家,且相互之间差异极大:新疆的面积是海南的47倍;广东的人口是西藏的33倍,GDP是后者的62倍;北京的人均GDP是甘肃的5倍。


这种经济发展水平的差异远大于美国的各州。美国最富的纽约州人均GDP也不过是最穷的密西西比州的2.3倍。不仅如此,我国各地风俗、地理、文化差异也大,仅方言就有上百种,治理难度可想而知。


要理解政府治理和运作的模式,首先要了解权力和资源在政府体系中是怎么分布的,包括上下级政府间的纵向分布和同级政府间的横向分布。


“地方政府的权力与事务”这一章就是要将介绍政府间事权划分的基本逻辑。第一节简要介绍行政体系的几个特点。第二节至第四节结合实际情况,详述事权划分三原则:外部性和受益范围原则、信息复杂性原则、激励相容原则。


第五节介绍地方政府的招商引资工作。发展经济是政府的核心任务,而招商引资需要调动各种资源和手段,所涉及的具体事务既深且广,远超主流经济学教科书中“公共服务”的讨论范畴。了解招商引资,是理解地方政府深度融入经济发展过程的起点。


第一节 政府治理的特点
中国是五级政府管理体系:中央—省—市—县区—乡镇。这一体系从历史上的“中央—省—郡县”三级体系演变而来。中华人民共和国成立后,在省以下设了“专区”或“地区”。1983年开始,“以市管县”在全国推行,大多数“地区”都改成了“地级市”,城市数目从改革开放前的不到200大幅增加到600多个。


目前依然存在的“地区”,大都在地广人稀的边疆省份,面积很大,如内蒙古的锡林郭勒盟和新疆的阿克苏地区。在县乡一级,帝制时期是地方精英自治体的,后来到了民国到了新中国初期,政权逐渐延伸到了县以下的乡镇。在乡以下的村落,则实行村民自治,因为行政能力毕竟有限,若村落也建制,那财政供养人口又要暴涨一个数量级。


现实情况当然远比简化的“五级”复杂 。比如,同样都是地级市,省会城市和一般城市就不一样,其政治地位和经济资源就完全不同。再比如,同样都是县级单位,县级市和县以及市辖区之间也有重大差别:在土地和经济事务上,县级市的权力比县大,而县的权力又比一般市辖区大。


这五级体系也在不断改革,像是近些年的“撤县设市”“撤县设区”“省直管县”“撤乡设镇”等。即使在省级层面上也会有重大变革,如1988年设立海南省、1997年设立重庆直辖市。而最近几年提出的“长三角一体化”“粤港澳大湾区”等国家战略,也会对现有行政区域内的权力和资源分配产生深远影响。


接下来我们就来介绍几个与经济发展密切相关的体制特点。


中央与地方政府。
央地关系历来是研究很多重大问题的主线。一方面,维持大一统的国家必然要求维护中央权威和统一领导;另一方面,中国之大又决定了政治体系的日常运作要以地方政府为主。历史上,央地间的权力平衡需要各种制度去维护,一旦失控,王朝就可能分裂甚至覆灭。


我们耳熟的《三国演义》的开篇说“话说天下大势,分久必合,合久必分”,就体现了这种平衡之难。


从公元前221年秦统一六国到1911年清朝结束,我国“统一”的时间只站整个历史的45%,不过950年,而剩下55%的时间都是分裂的,可见维持大一统国家并不容易。


如今,央地关系的重要性也体现在宪法中。宪法中就规定了央地关系的总原则:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这条原则高度抽象和灵活的原则,之后我们还会结合具体内容来展开讨论。


党和政府。
中国共产党对政府的绝对领导是政治生活的主题。简单说来,党负责重大决策和人事任免,政府负责执行,但二者在组织上紧密交织、人员上高度重叠,很难严格区分。


我们主要讨论的是经济发展,无须特别强调党政之分,原因有三。其一,地方经济发展依托地方政府。地方党委书记实质上依然是地方官,权力通常无法超越本地。


其二,制约政府间事权划分的因素,也制约着各级党委的分工。比如,信息沟通既是困扰上下级政府的难题,也是困扰上下级党委的难题。所以在讨论事权划分原理时,无须特别区分党和政府。


其三,地方经济事务由政府部门推动和执行。虽然各部门都由党委领导,但地方上并无常设的专职党委机构来领导日常经济工作。假如本书主题是法制建设,那这种党政不分的分析框架就不准确,会遗漏关键党委机构的作用,比如政法委和纪委。


第三点是条块分割,多重领导。
我国政治体系的一个鲜明特点是“层层复制”:中央的主要政治架构,即党委、政府、人大、政协等,省、市、县三级都完全复制,即所谓“四套班子”。中央政府的主要部委,除外交部等个别例外,在各级政府中均有对应部门,比如中央政府有财政部、省政府有财政厅、市县政府有财政局等。


这种从上到下的部门垂直关系,被称为“条条”,而横向的以行政区划为界的政府,被称为“块块”。大多数地方部门都要同时接受“条条”和“块块”的双重领导。拿县教育局来说,既要接受市教育局的指导,又要服从县委、县政府的领导。通常情况下,“条条”关系是业务关系,“块块”关系才是领导关系,因为地方党委和政府可以决定人事任免。


第四点是上级领导与协调。
在复杂的行政体系中,权力高度分散在各部门,往往没有清晰的法律界限,所以一旦涉及跨部门或跨地区事务,办起来就比较复杂。部门之间也存在互相扯皮的问题,某件事只要有一个部门反对,就不容易办成。尤其当没有清楚的先例和流程时,办事人员会在部门之间“踢皮球”,或者干脆推给上级,所以权力与决策会自然而然向上集中。


制度设计的一大任务就是要避免把过多决策推给上级,减轻上级负担,提高决策效率,所以体制内简化决策流程的原则之一,就是尽量在能达成共识的最低层级上解决问题。若是部门事务,本部门领导就可以决定;若是经常性的跨部门事务,则设置上级“分管领导”甚至“领导小组”来协调推进。


比如经济事务,常常需要财政、工商、税务、发改委等多部门配合。因为发展经济是核心任务,所以地方大都有分管经济的领导,级别通常较高,比如常务副市长(一般是市委常委)。
最后是官僚体系。


所有规章制度都必须由人来执行和运作。同样的制度在不同的人手中,效果可能完全不同,所以无论是国家还是公司,人事制度都是组织机构的核心。我国是世界上第一个发展出完善、专业、复杂的官僚体系的国家。


早在秦统一六国之前,各国就已开始通过军功和学问等渠道来吸纳人才,且官职不可继承,逐渐削弱由血缘关系决定的贵族统治体系。唐朝以后,以科举为基础、具有统一意识形态的庞大官僚体系,成为政治和社会稳定的支柱之一。


科举选拔出的官僚,是政治领导,同时也是道德表率,不仅是政治体制的核心,也是维护国家和社会统一的文化与意识形态载体。这一体系的三大特点延续至今:官员必须学习和贯彻统一的意识形态;官员由上级任命;地方主官需要在多地轮换任职。在维持大一统的前提下,这些特点都是央地关系平衡在人事制度上的体现。


总的来说,我国有一套立足于自身历史和文化的政治制度。像所有政治制度一样,实际的权力运作与纸面的规章制度并不完全一致,但也绝不是任性随意的。在任何体制下,权力运作都受到两种约束:做事的能力及做事的意愿。前者取决于掌握的资源,后者取决于各方的积极性和主动性。


好了,本期节目我们先到这儿,我是晓书童,我在晓书童频道云您,不见不散。

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用户评论
  • 箫梦雨

    喜马拉雅里买了这个,可以有实体书?

  • 吴宇星Sam

    我也想问刚6折买了有声专辑,在哪里领书

  • 饮血铸剑

    我昨天开通会员,今天就听不了

  • 苹果_6l7

    送的书怎么发货?

    晓书童频道 回复 @苹果_6l7: 如果是购买的99的送书活动,在购买时就会填写邮寄地址了。

  • Stitch史迪奇Stitch

    天呐,为什么要转述啊?录制原文不好吗?唉,可惜了……

  • 喜欢知识的你

    你的声音真好听。

  • 尔玉雨文

    之前已读完一遍,今天再听听晓书童,瞬间觉得更通透了,过瘾

    虾虾100 回复 @尔玉雨文: 你得书没有?

  • 风雩子

    已购买,很喜欢听晓书童的音频,希望你们能够一直走下去

  • 1342707vanf

    在任何体制下,权力运作都受到两种约束:做事的能力及做事的意愿。前者取决于掌握的资源,后者取决于各方的积极性和主动性。

  • tomk

    版权?绊全!