【读书】进击的“园区”：产城竞争的基础设施

吴晓波频道的听众朋友们，大家好，欢迎收听本期的同读一本书。

今天为大家分享的书依然是《中国基本盘》。这本书通过分析区域发展的经典模式，探讨中国的工业化和城市化进程如何推动大国复兴，在新发展格局下从世界第一制造大国到世界制造强国之路如何演进等命题。

2021年是“十四五”规划开局之年。40多年来，中国从农业国迅速成为世界第一工业大国和制造大国，在人类工业史上写下了浓重的一笔。经济学者认为，正是正确处理了改革发展与稳定、市场和政府、中央和地方、市场化和工业化、全球化和工业化、工业化和城市化的关系，中国的工业化进程才取得了举世瞩目的成绩，提出了工业化的“中国方案”。

如果从中观层面来审视中国的工业化进程，会发现产业园区这一经济实践成了绕不过去的现象。它贯穿了中国改革开放的发展始终，也充分体现了中国工业化进程里的多重关系互动和复杂国情——第一批开发区的出现是中国经济融入全球，发展外向型经济战略的产物。

由此，有人称，园区的40年是一部中国工业演进史。今天，让我们走近中国的园区。

40多年来，中国发展围绕着改革和开放两大关键词展开，而由各级政府主导的产业园区，则是改革和开放进程的试验田。

按照管理方式差异，政府主导的区域发展模式可以分为三类：

一是深圳、珠海、汕头、厦门和海南这五大经济特区，它们的辖区范围基本与原有的行政建制市相重合，其中海南包括整个省级行政区，由行政区内既有的政府和人民代表大会行使经济、社会等综合发展职能；

二是由专门成立的企业来管理，例如蛇口工业区，上海的闵行、漕河泾和虹桥等经济开发区；

三是设立开发区管理委员会，在行政体制上较前两种有创新。此后的各类国家级经济开发区和国家级高新技术产业开发区主要采用管委会制。

由于承担综合性功能，特区和浦东新区已很难用园区经济来界定它们的发展路径。因此，探讨政府主导的产业园区，主要对象是承担特定经济功能的各类开发区和经济区。

自1984年国务院设立首批开发区以来，中国政府主导的园区经济经历了沿海布点、东南铺开和向全国推进三个阶段。

这些大大小小、功能不一的空间，在中国经济由计划向市场转轨时期，利用国际机遇，结合本地实际，打造了一个发展适宜外向型制造业投资的小环境。它们是新技术、国外先进管理、新知识的窗口，也是国家新政策的试点区。

最早的试点在深圳，1979年1月31日，中央批复同意建立蛇口工业区，从这个名字，可以看出工业在蛇口的重要位置。“先有蛇口，后有深圳”，作为改革开放的“试管”，蛇口工业区最先喊出了“时间就是金钱，效率就是生命”的口号，对当时的中国人产生极大冲击。

工业区的管理采取了企业主导经营开发的模式，由当时隶属交通部的招商局管理。蛇口工业区建设之初，技术、设备和资金都极为匮乏，由于毗邻香港，最先从“三来一补”产业起步。蛇口工业区在劳动用工制度、干部聘用制度、薪酬分配制度、住房制度、社会保险制度、工程招投标制度及企业股份制等领域，都进行了有益的探索。

蛇口工业区和特区的经验，对沿海各类开发区的成立起到了助推作用。1984年5月，国家决定开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛等14个沿海港口城市，在每个沿海开放城市批准建立“经济技术开发区”。

由于一开始并不确定这些试验区的命运走向，为了尽量减小对原有经济的影响，就像蛇口工业区实行封闭管理一样，沿海的这些开发区也被要求有明确的限定范围。

以广州的开发区为例，据创业者后来回忆，它被选在了“黄埔区黄滘河南边的一块三角地，界线明确，像特区一样便于管理，面积又不突破10平方公里，十分理想”。

正是由于园区的建设几乎都在没有任何城市依托的土地上开始，土地几乎是它们唯一的原始资本。在这里，上演了土地开发从计划经济向市场经济过渡的完整历程。开发区的管委会享有与其所在地方政府同等的经济事务管理权，在开发过程中把土地、资金、技术、劳动力等生产要素纳入决策体系，在市场机制的作用下实现要素重组。

这些产业园区的存在的确发挥了集聚效应，节约了工业发展成本。地方政府职能部门被集中在一起，大大节约了项目谈判、签约到正式投产所必需的交易成本和制度成本。

1984年5月国务院的相关通知提及“开创利用外资，引进先进技术的新局面，抓老企业的技术改造，上一批投资少、周转快、收益好的中小型项目；在财力、物力、人才方面积蓄力量，支援全国，总结经验，向内地推广”。

天津开发区的早期探索者们也曾自陈定位：“背靠中国的工业基地，不应满足于搞成工业卫星城市，而是应该探索工业现代化道路，成为改革开放试验区。”

正是这些地方的实践，为此后中国更大范围内的开放和市场化改革提供了有益的经验借鉴，各地通过开发区，让经济走向了集约化，非农产业集中，加快了城镇化进程。

而强调发展外向型工业，则与20世纪80年代中后期国家政策上鼓励走“两头在外”的外向型经济路线相呼应。在1989年上海召开的全国经济技术开发区工作会议上，这一路线被进一步明确，会议提出的“以利用外资为主，以发展工业为主，以出口创汇为主”三原则，成了以后园区经济发展的宗旨。

事实上，从20世纪80年代末开始，随着国家开放的步伐，开发区在全国范围内也出现了扩张趋势。到20世纪90年代，经过十余年发展的第一代开发区基本成为当地现代制造业的基地，也成为高新技术产业的聚集地。

一份统计数据显示，1996年时最早的14个开发区工业产值达到了1360亿元，较1991年增长了858.2%。一些城市里，开发区成为所在城市名副其实的经济增长点。比如，广州开发区引进宝洁等跨国巨头，工业产值一路飙升，1996年的工业产值占据全市工业产值的11.2%，天津的开发区工业产值则占到了全市的18%。

它们成了对外开放的旗帜，也成了区域经济的最大增长点。

开发区的效益明显，各地的积极性因此被激发，开发区的阵容经历了几波扩容潮。到2018年，中国共有2543家开发区，其中国家级开发区552家，省级开发区1991家。相比第一批位于东南沿海的开发区，今天国家主导的这些园区，地理分布已经遍及大江南北，它们所代表的园区经济事实上成了国家推进东中西部协调发展的抓手。

根据国家统计局2019年数据，全国218家国家级经济技术开发区实现地区生产总值10.8万亿元，同比增长8.3%，增幅高于同期全国平均水平（6.1%）2.2百分点，占同期国内生产总值比重为10.9%。

经过30多年发展，各类国家级园区已成为先进制造业聚集区和区域经济增长极，已经成为我国经济发展的强大引擎、对外开放的重要载体和体制机制改革的试验区域。

不可否认的是，开发区的发展过程中，伴随着国家的重点支持，在相当长时间里享受了特殊的政策优惠。学界因此将国家主导的园区经济视为一种特殊的政策空间，而天津开发区的早期实践者则称之为“孤岛”。

孤岛并非从贬义层面来看开发区，而是政府主导的园区经济在渐进式改革环境下的真实反映。开发区实行了与所在城市主体有差异的政策，在税收、土地及基础设施使用费用上对外资企业让利，吸引对方前来投资，因此在经济上和政策上与主体城区隔离开来，形成了政策孤岛和经济孤岛。

这种孤岛属性是开发区早期得以生存和大发展的重要支撑。毕竟，在一张白纸上要引进外来工业，园区经济能发挥的也只有政策和体制上的灵活性。当时中国的整体大市场并未与世界经济形成连接，普遍性的高关税壁垒依然存在。对外资而言，在开发区设厂既能享有政策和税收优惠，相关产品还有了进入中国市场的可能性。这些优势都成了打消他们对中国投资环境疑虑的砝码。

一大批外资企业因而成功引入，这带来了中国园区经济的繁荣。它的示范效应也引发各地纷纷效仿，却客观加速了开发区孤岛属性的褪色。

这几乎是历史的必然，市场化改革的深入必然带来中国的全面开放。从区域平衡发展角度看，更加普惠而公平的制度环境是大势所趋，特殊的政策孤岛必然难以维持，此前享受的特殊待遇都将成为历史。所以，走出孤岛，本质是中国市场化改革进一步深化的结果。

不过，在政府主导的园区中，产业集聚属性依然明显。这也是国家继续大力鼓励各类国家级高新区发挥示范引领和辐射带动作用的重要原因。

总结来看，我国的产业集聚过程伴随着自下而上的农村工业化和自上而下的政府为主体的产业布局两种途径的城市化。在自下而上的结构里，以县市为基础的工业园区格局是区域经济中的重要特征，它体现了中央和地方关系中地方的能动性，也体现了市场化改革的渐进策略。

对中国而言，改革的发展就是各类新的生产力和生产关系走出园区经济的过程。

园区经济40多年发展，除了政府主导型园区作为改革试点和区域经济增长引擎展示了超强的存在感，民营资本也因其对政府角色形成有力补充，逐渐在产业地产和园区经济领域崭露头角。

其中的原因包括园区经济的滥觞，地方政府间掀起了开发区热，大量地方政府主导的工业空间在产业资源和财政资源上展开竞争，一些地方出现了所谓的“有园区，无产业”现象，甚至出现了恶性循环——产业没有招到，前期投入也无法收回，地方政府面临巨大的债务风险和危机。

从国家工业化和城市化的发展趋势看，围绕中心城市的都市圈外围区域及广袤的中西部大中城市，依然具备发展的潜力和需求。但无论在产业导入、项目资金还是运营能力上，这些地方都遭遇困境，它们可能没有能力也缺少资源去整合和组织区域的工业集聚培育和产业资源涵养。这推动城市投资平台的功能和模式逐渐发生变化，地方政府开始尝试引入外部资源和市场化力量，由社会主体来提供城市化和工业化的公共产品。

民资进军园区经济，是工业化和城市化进一步深化，“产城竞合模式”变化后的产物。地方政府在城市产业培育和开发中遭遇资金短缺、招商及产业导入不力等普遍性问题，引入市场手段，能实现公共产品供给的优化，从而形成对政府主导模式的有力补充。

政府由此可以集中有限资源，聚焦关键性环节，而市场则发挥内在优势，为企业提供更为专业的服务。

而上世纪90年代后，中国园区模式甚至有能力走向海外，为发展中国家提供了创新性方案。

回顾中国的园区经济发展历程，中国从引进海外先进工业发展经验、建设园区开始起步，经过几十年发展，已经能系统输出自己的工业化经验与方案，海外市场成了中国资本和生产力的角逐之地。这是一个循环，它浓缩了中国工业发展升级的历史。而中国遭遇的重重挑战又像一个隐喻——从学习者到引领者，前方已是无人之境。