经济学08｜公共选择：分析社会政策的“得”与“失”

欢迎来到经济学板块第八讲，我是方钦。

上一讲我们用经济学的方式解释了什么是制度，我们说制度本质上是一套行为模式，它是我们人与人之间交往行为的结果。那么接下来的问题是，制度本身可不可以选择呢？

我们可以大胆假设一下，现在关于所有权的法律被废除，我们选择另外一套制度，这套制度规定，所有人，不管是不是资本家，不管有没有付出劳动，一律平均分配所有的生产成果，那么会发生什么样的情况？首先出现的情况不是贫富差距会消失，而是你的选择会发生根本性改变，你不会再想要通过工作来获得收入，直接等着分别人的钱就可以了。历史上，均贫富这类制度选择真实出现过，但基本上没什么好下场。

所以，能不能选择制度很重要。如果我们能够选择制度，那么我们的选择会发生天翻地覆的变化，但是怎么选呢？这个就是我们今天要讲的主题。

【政府选择制度】

我们先来看个案例，假设现在旺财丢了一部手机，被来宝捡到了，来宝应不应该归还呢？如果旺财和来宝都是中国人，不管“拾金不昧”是不是优良传统，根据《中华人民共和国民法典》，同时也根据最高人民法院的司法解释，来宝必须归还。但如果旺财和来宝是法国人，那么手机现在就归来宝了，不过旺财在三年以内都可以问来宝要回手机。可是如果旺财和来宝是日本人呢，就更复杂了：来宝要进行公告，公告期是六个月，在此期间旺财可以要回手机，否则手机就归来宝；此外，如果旺财拿回手机就必须支付酬金，来宝必须收下酬金，否则旺财就违法了。

由此可见，不同的社会有关遗失物拾得的制度是不同的，制度是可以选择的。那么谁来选择呢？或者说，谁来决定和执行这些法律制度呢？当然是立法和司法机关。

再来看另外一个例子。人类历史上，关于产权，也就是有价值的资源归谁所有这个问题，一直以来通行的制度有两种。一种是先占先得，谁先占有资源就归谁所有；另一种则是时效取得，也就是先占没用，还得长期有效地控制并使用资源。到底采行哪种制度，谁说了算？当然还是国家。

你发现没有？小到个人纠纷，大到国家争端，有一类角色非常重要，它们可能是司法机关，也可能是国家，总之，他们在广义上都属于“政府”，是政府在确立、维护和施行着不同的制度。所以要知道制度是如何选择的，首先我们要知道政府是如何行为的。政府的行为选择，我们称之为“公共选择”。

在讲政府是如何行为之前，我先来给你讲个故事。

话说有一伙强盗，干着拦路抢劫的营生。一开始，他们打一枪换一个地方，这就是所谓的“流寇”。从经济学角度来讲，当“流寇”其实很不经济，因为一来收益没保障、二来成本还很高。首先找个有钱的抢劫对象就得耗费不少功夫；找到了还不一定抢得到，比如对方是武林高手，挺能打，这时候钱财得不到，说不定连小命都没了。

有一天，这伙强盗他们来到一座山下，发现这里地势险要，而且是交通要冲，来往商贾众多，打劫还挺容易，这下子抢劫收益大大提高。但光是收益高也不行，毕竟利润越高风险越大，商人会雇镖师，官府会来剿匪，还有同行在一旁虎视眈眈……所以收益提高了，强盗们就要考虑降低成本的问题。

怎么降低成本？你要让商人觉得交买路钱比雇镖师更划算；要让官府觉得剿匪成本太高；要让同行们觉得不敢抢地盘……这时最好的办法就是当“坐寇”，占山为王，收取买路费的同时还给商人们提供安全保障，保障他们在这片山头畅通无阻；同时用增加的抢劫收入来招兵买马，壮大实力，对付官府和同行们的进犯。

当强盗能够垄断某一地区的抢劫权，并借此和百姓进行利益交换的时候，他就变成了事实上的“政府组织”。这就是在经济学界广为流传的一种理论：“强盗政府论”。当然，“强盗政府论”是头脑风暴的产物，可是它却说出了经济学对于政治的理解：政治就是交易。

【社会秩序是政府提供的商品】

将政治过程理解为交易过程，将政府看作市场交易的一分子，这就是公共选择理论的核心观点。简单来说，所谓政治就是买卖，个人、企业和其他组织，这些社会成员交钱，也就是缴税，从政府手里购买商品，这些商品就是公共服务。就像“强盗政府论”的例子说的那样，商人交了买路钱，从强盗手里换取了安全保障。然而，一旦我们将政府视为市场交易者，立刻就会出现一个难题：政府不是厂商，它不生产具体的商品。比如，我们说政府应该负责修建和维护公共设施，像是道路和桥梁，但是你见过政府领导带着公务员亲自去修路造桥吗？同样的道理，政府负责国防安全，但武器设备总得归军工企业生产。

既然政府不是生产者，那么它交易的是什么？想一想，道路桥梁等基础设施、国防治安这些安全保障，它们究竟为我们提供了什么？归结起来其实就是一样东西：社会秩序。所以政府提供的公共服务，实质上就是社会秩序。

那么社会秩序是如何“生产出来”的呢？制度。更准确地说：政府通过制定、实施和维护社会政策，做出了制度选择，维护了社会秩序。修路造桥其实是政府具体政策实施的结果；国防治安本质上是让社会安定的制度得到保障。

所以，政府就是做出制度选择的“经济人”；但是请注意，它又不是一个“纯粹的经济人”，为什么呢？因为政府能够改变无数真正经济人的命运。

为什么这么说？因为政府拥有一种个人、企业和其他组织都不具备的能力，它掌握权力。

权力，简单来说就是一种强迫我们行动的力量。强迫我们行为的力量，不正是我们一直在说的“约束条件”吗？在上一讲中，我就说过制度是人类社会最重要的约束条件。那么，谁能够掌控制度选择，不就是说它掌控了迫使我们行为的力量，也就是权力吗？

真正的权力，就是垄断制度选择的能力。

因为政府拥有权力，所以谈论政府行为时，首先要考虑的，是如何约束政府的权力。权力是改变制度、改变约束条件的能力，如果允许一个人任意地改变约束条件，就有可能出现非常糟糕的结果。

那么，如何约束权力？有一种常见的观点：约束权力的最好方法是将权力关进制度的笼子里。但是你发现没有，这里存在一个悖论：经济分析告诉我们权力来源于垄断制度选择的能力；而我们现在却要求通过制度来约束权力。掌权者会自我约束吗？如果他是一个经济人的话，肯定不会。

【能够约束权力的，只有权力本身】

那么这是不是意味着权力不可能被约束？答案当然也是否定的，作为一名理性决策者，政府不会心甘情愿地约束自身权力；但同样也正因为它是一名理性决策者，它就逃不出选择的逻辑。

回想一下刚才强盗的例子：强盗可以随意收取买路钱吗？当然不可以。如果收取费用实在太高，商人可能就会绕道而行，最终，根本就不需要官府剿匪，强盗先自己把自己给饿死了。

政府也面临同样的难题，它掌握权力，但也无法随心所欲，因为它是通过制定、实施和维护社会政策，才实现了制度选择，才拥有了权力。所以政府权力的大小取决于其政策的有效性；而要让政策有效，首先要让人们觉得按照这些政策来做事，对自己来说是有利可图的。

好，现在我们就讲到了今天这一讲的关键之处：政府政策的有效性，取决于人们对于自身利益的关切——觉得遵守政策是有利的；但是，并非人人都会觉得社会政策对自己有利；而政策的制定实际上是在各种人群的博弈过程当中实现的。

有一种理想化的观点认为：政府施行的政策应当是公正的，也就是说，应当不偏不倚地对待所有社会成员。但这样的观点是不现实的。

现实中所有的社会政策都是有偏向性的，所谓的偏向性，是指有利于一部分人的同时，也会牺牲掉其他人的利益。这就是社会政策的“得”与“失”：有一些人得利，另一些人受损。

举个最常见的例子：想一想高考制度。有人说我们的高考制度是最公平的，但实际上它对那些偏科的学生并不公平，而天才往往是偏科的。

一旦我们意识到社会政策的偏向性，我们也就找到了约束权力的方式。因为权力源自制度选择的能力，而制度选择取决于有效的社会政策，那么谁能够影响社会政策的有效性，谁就能左右权力。

能够影响社会政策有效性的，自然就是政策的获益者和受损者群体。无论是什么样的国家，社会政策的效力都取决于社会群体之间的利益博弈。还是高考的例子，很多人都意识到高考对许多“特殊情况”不友好，于是又出台了其他偏向性的政策，比如说自主命题，加分项目，还有2020年开始实行“强基计划”，也就是“强化基础学科招生的改革计划”等等。所有这些政策都有得有失，有利于部分的社会成员，但是会伤害到其他利益相关者。它们不是某个人拍拍脑袋、灵光一闪的结果，而是因为这些政策得到好处或遭受损失的社会成员之间博弈的结果。

这样就能看到，能够扭转社会政策偏向某些社会成员的唯一方式，就是出台偏向其他成员的社会政策；这些具有不同偏向性的政策效力相互制约，使得政府的制度选择，实际上取决于这些成员之间的博弈，这就从根本上分散了政府垄断制度选择的能力，从而实现了权力的制约。

听上去是不是感觉怪怪的？这些社会成员指的究竟是谁？简单来说：这些社会成员指的就是希望政府出台的政策能够有利于自己的成员。比如特朗普政府上台，传统能源行业，像石油公司就很欢迎，因为特朗普鼓励发展本国石油产业；但是新能源行业，像特斯拉的CEO马斯克，就特别厌恶，因为特朗普政府的政策损害了他的利益。这就是两个不同的社会成员集团，它们因为政府政策的偏向性而发生了利益冲突，就会采取行动进行政治游说，影响政府决策。

政治就是交易，交易就会产生利益的分化，进而形成不同的利益群体；如果允许代表不同社会成员利益的人，像参与商品市场竞争那样，参与到政治利益的竞争当中去，会发生什么样的结果？

其实高考这个例子已经说得很清楚了，偏向不同高考群体的政策出台，进而体现了各类考生的主张和利益，这些政策相互竞争、相互影响的结果，就是提升了社会整体福利：尽可能地改善了每一位高考生的生活境遇。

能够约束权力的，只有权力自身。权力的大小最终取决于社会政策的有效性，社会政策的有效性取决于社会当中每个经济人对于自身利益的关切。这样，社会政策就会有所偏向地照顾到所有人的利益，进而分散被垄断的制度选择能力，我们也就实现了对权力的约束。

总结一下这一讲的内容：日常生活中，政府是做出制度选择的主体；政治过程就是交易过程；政府因为垄断了制度选择而拥有了权力；政府的制度选择是通过制定、实施和维护社会政策而实现的，所以谁能够影响社会政策，谁就能左右权力；能够影响社会政策的，就是其中的获益者和受损者；代表不同利益的社会成员之间进行政治博弈，是约束权力的最佳方式。

这就是公共选择，本质上它就是我们个人理性选择在政治生活中的延伸，从经济学的角度来看，政治生活永远处于多元博弈的状态。

你觉得自己是生活当中哪项社会政策的获益者呢？欢迎在留言区分享或者加入社群讨论，我们下一讲再见。

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