第39讲丨最早的“中央巡视”制度

本节概述 

        汉武帝时全国已有百余个直属朝廷的行政区划，疆域辽阔，由朝廷直接监察地方鞭长莫及。于是除朝廷直辖的“三辅”外，将全国划分为13个“刺史部”（巡视区），由刺史根据皇帝规定的“六条”对地方官检查督察。为防止他们干预地方行政，将其级别定为六百石，而郡级地方长官的级别是二千石。但因能直接向皇帝奏报的特权，拥有令地方官震慑的特权。因行之有效，成为历代巡视督察制度的开端。

本节内容 

        秦朝有五十个左右的郡，到了汉朝，特别是经过汉武帝的开疆扩土，以及有些地方随着人口增加、经济发展，一个郡又分开了、增加了，这样全国已经有一百来个郡。从管辖的范围讲，东面要到朝鲜半岛的中部，西面要到今天甘肃的敦煌，北面要到阴山山脉，南面要到今天越南的中部。由中央政府（即朝廷）直接管理监察的（有）一百个左右的太守、郡守，往往就是没有办法了解到他们的具体情况，更不可能及时地进行检查。因为按照正常程序，主要是他们上报，县里报到郡，郡直接报到朝廷，真正要朝廷（中央政府）同时去监察管理这一百来个郡级长官，实际上是鞭长莫及，是顾不过来的。

        所以到了元丰五年（公元前106年)，为了加强中央集权的体制，为了加强对地方掌握着全部权力的行政长官，对他的监察,所以除了首都周围的七个郡以外，是中央直接监察，管理是比较容易的，其他地方就分成十三个部，分别叫做豫州、兖州、青州、徐州、冀州、幽州、并州、凉州、益州、荆州、扬州、交趾、朔方。每一个部派一个刺史，让他到这个部里面，去巡察境内的地方官吏和那些强众豪族，这个就称之为“十三刺史部”，简称“十三部”，也叫“十三州”，因为它主要十一个单位都是用州来命名的。中央直接管的地方，就叫“司隶校尉部”，就在首都附近，不另外派了。

图：十三刺史部

        这个刺史部，给他的职权是非常明确的，同时采取的体制是为了一方面要便于他们去巡视、去监督督查，另一方面要防止这些刺史去干预地方上正常的行政，所以采取很巧妙的设计，——位轻权重。刺史的地位不高，俸禄只有六百石，相当于一个县官，也就是县处级的干部，但他们的督查对象是二千石，正省级。采取这种办法，一方面就是他们自己本身级别不高，除了中央政府给他特殊的职权以外，没有其他的职权，也不能去干预级别比他高得多的那些郡守正常的行政，但他有一个最重大的权，就是直接可以报告皇帝。

        而且对他们的督查的范围都有明确的规定，称之为“六条问事”，六个方面，而且规定“非条所问,即不省”，不是在这六条范围里面的，就不可以管的。

        哪六条呢？

        第一条，“强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡”，也就是看那些当地的豪族、富户他们占有的土地跟住宅是不是超标，有没有利用强势去欺凌弱势，以自己的强权去打击人家的弱势。

        第二条，“二千石不奉诏书，遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸”，就是直指那些郡守，二千石这个等级的官员，有没有不遵照的政令，不守法制，有没有假公济私或者利用法制几个人谋利，有没有侵犯百姓的利益，有没有贪赃枉法。

        第三条，“二千石不恤疑案，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻薄，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言”，地方官有没有不及时处理冤狱，或者找借口杀人、任意地加重刑法、任意地免除那些罪行，有没有过分的举措去剥削普通老百姓，为老百姓所痛恨，或者利用那些自然现象造谣惑众。

        第四条，“二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽”，在选举、人事方面有没有不公平，因为很多地方官要负责推荐贤良或者地方官里面评选的优秀的官员，在人事方面有没有不公正的地方，或者偏爱自己，提升这些人，挡住了那些贤能人的晋升道路，或者选了那些不中用的人。

        第五条，“二千石子弟恃怙荣势，请托所监”，矛头指对官二代，他们的子弟有没有利用权势，或者利用这样的家族的关系请托、说情。

        第六条，“二千石违公下比，阿附豪强。通行货赂，割损正今”，和地方上的豪强有没有互相勾结，接受他们的贿赂，影响到正常的政令。

        可见六条主要是对针对地方官，他们有没有腐败、有没有假公济私、有没有和地方上豪强勾结，主要是针对他们的。而且严格的规定不是六条的范围，是不许他们去追查、巡视和监察，都不属于这个范围的。那么这样，一方面明确了他们的职责，但另一方面也防止他们利用皇帝的权威干预、影响到正常的行政系统。

图：十三刺史部制度和郡县制度

        这个效果应该讲是很显著的，原来地方官的这些行为，除非他们自己在上报的中间能够反映出来，或者在他们上报的这些材料里面，发现了矛盾、发现了纰漏，否则的话是得不到查处的。

        因为在当时信息的传递相当困难，特别是要把这些他们的实际情况要能够传到朝廷，传到皇帝那里，几乎是不可能的。那么有了这一批刺史，他们作为皇帝的耳目，而且他们规定在这个监察区里面要一个一个郡，一个一个单位这么去巡视监察的。为了便于做这个工作，当时他们虽然每一个刺史划定了一个巡视的监察的范围，但是不给他们一个固定的治所，他们不能够常驻在其中一个点，他们必须在自己这个监察区域，也就这个部里面要能分别去巡视。

        这样一种制度到了东汉后期实际上慢慢也发生变化了。慢慢的那些刺史都开始有了固定的治所，在一个地方固定办公了。另外原来是双轨制，就是地方官那些郡守自己还有正常的上报的渠道，到了东汉以后，全部要通过这些刺史，才能报到朝廷。所以虽然他们原来规定位轻权重，但是这个“位”逐步逐步重了，因为实际上就演变成了郡上一级的长官了，一旦他们治所固定了，他们的衙门这个地方，实际上就成了当地的权力的中心。加上东汉后期需要有这么一个地方官去统辖所属的这些郡，这样就演变成为上一级的行政长官了。这个监察的作用当然反而就弱化，实际上名存实亡了。

图：西汉和东汉的地方十三个监察区域

        所以我们看，一种好的制度、有效的制度，要维护它是有条件的，如果不注意这一点，随着形势的演变，往往这种制度，它的正常功能就会消失。从西汉刚刚设立这样一种巡视监察制度，到了东汉后期，虽然名称没有变，但是它已经演变成为一种行政机构，增加了一个行政层级。当然到后来，因为这些都变了，所以名称最后也变了，由刺史变成了州牧，“牧”就是“牧民”，管理百姓，就说明到那个时候，这个州牧已经完全成了郡上一级的一个行政区，那么州牧也就成了上一级的行政长官。