第5讲丨古代中央政府是如何划分主要行政区和特区的？

本节概述 

    《禹贡》将天下划为九州，但这只是学者对未来统一蓝图的设想，并未成为事实。分封制下不需要行政区划，落后的生产力负担不了上通下达的行政成本。战国后期，分封制逐渐解体，出现了行政区划的雏形郡和县，并形成一批统县的郡，秦始皇统一后将郡县制推向全国。秦以后出现过几次反复，随着中央集权制度的确立，郡县制最终稳定，并延续至今。疆域的扩展、行政管理和监察的强化，导致政区层级的增加。

本节内容 

        公元前111年，西汉元鼎六年，汉武帝外出巡视，当他到达左邑桐乡的时候，听到了南越国平定的消息，他非常高兴，就把这里的县名改名为闻喜县，这就今天山西闻喜县的来历，当他走到冀县的新中乡，又听到叛乱的头目，吕嘉被抓已经被杀掉，他就把当地命名为获嘉县，这就是今天河南的获嘉县。

        你看这两个县，到今天已经2100多年的历史了，那比这个早的县还有。县出现在战国末年，秦朝估计已经有几百个县，有的人估计甚至可能有上千个县。那么这些县中间有一部分，两千多年来就没有改过名，相当稳定，有的甚至连县的治所也基本上没有改变过。

        而且我们再看县的单位，也是比较稳定，西汉末年也是公元初，那么全国有1500多个县级单位，那么到了今天，中国也不过2800多个县级单位，而今天中国的领土比汉朝的疆域已经扩大了很多。

        为什么县级单位比较稳定呢？因为县级单位，在行政区划形成的过程中间，最稳定的一个因素，因为它是直接治理基层的，县的大小，也就县的辖境必须要跟它的功能相适应。而两千多年来它的基本功能没有太多的改变，那么在农业社会、在交通条件不发达的情况下面，那么它管理的幅员也不能太大，否则它管不了。所以这样县的辖境，也就县的幅员也是比较稳定。

        为什么有县了呢？我们知道在分封制的情况下，一个国，无论大小，它都是归这个国的国君，也就各级诸侯直接管理，下面用不到再分这个行政区划。另外一般的诸侯，他管的范围也不是很大，因为如果是个大的诸侯，他又把他管的地方分封给小的诸侯，小的诸侯也会分给他的家臣，那么下一级对上一级并不承担其他义务，一般就是负责上供，那么诸侯对国君以至于对上面的天子，也是只要逐级上供。距离比较近的，就是供粮食、其他物资、供食物，还有供人力、服劳役、服兵役。所以这个上一级的诸侯或者国君，它并不具体管理下一级诸侯以至家臣的具体事务，所以不存在这种行政管辖的需求。分封以后，每一级诸侯封国，对上一级承担贡献，如果比较近的，那么再承担一定的劳务、兵力就可以了。在具体的内部怎么管？这个是上一级是不会的，也没有这个需求来管理的。

        到了战国时候，诸侯之间相互兼并，所以大的诸侯就不断的把小的诸侯，大国不断地把小国就吞并掉，那么被吞并掉、被兼并的那些小国、那些诸侯，就没有再继续分新的诸侯，那么国君、大的诸侯对这些地方就直接自己派人去管理。

        这些地方一般都是在他原来的国的边缘，或者就是靠着他的边缘，因为本来都是人家的，他把这些夺下来的，所以这些被称为“悬”，就悬在它的中心区的边缘。据说这个县的来历，就是“县者,悬也”，就是他管理那些也在自己原来的这个国的边缘，或者比较偏远的地方，那么这个就由国君直接派官员去管理，这样就出现了一个一个的县。所以县它不是分封制的产物，而是一种新产生的行政管理制度。

        县设立越来越多，都直属于国君的，国君也管不过来，那么还有呢，到了战国后期，像秦国不断的把其他“我们一定要”那么这样一些地方，他如果建了县以后，显然要朝廷实际去管理，也是有困难的。

        所以在县的上面，从战国后期就已经出现了，上一级的管理机构，那就是郡，所以郡是县的上一级管理机构。那一开始的时候并没有固定的名称，这个郡跟县，但到了战国后期，基本上就形成这么一种制度了，就是基层是县，那么县上面是郡，所以秦始皇统一以后就把天下分为三十六郡，后来这个又不断的调整，有些地方原来一个郡管的地方太大，或者有的地方原来还没有设立郡，那么这样经过再扩大调整，大概到秦朝后期，秦武王的时候，大概估计有五十来个郡。

图：秦郡县图

        因为原来我的老师谭其骧教授他考证出了四十六个郡，但是他认为南方有些地方，这一个郡下的地方太大，所以他推测可能还有郡没有留下史料。果然这些年来，在秦朝的留下的秦简中间发现了新的名称，证明在这个四十六个郡以外，至少还有两个郡，甚至怀疑更多，所以这样我们可以断定秦朝末年大概有五十个左右的郡。

        到了西汉的时候，特别经过汉武帝的开疆拓土，郡的数量增加了，比如说他征服朝鲜以后，那么在辽东朝鲜设立了三个郡，特别是到汉武帝开疆拓土，那么疆域又扩大了不少，就设立不少新的郡，比如说在河西走廊，建立了河西四郡。在今天的越南，那么建立了三个郡，在朝鲜半岛和辽东，建了四个郡，还有内地一些地方，原来一个郡管辖的范围太大，有的就分了两个郡，甚至三个郡，那么这样汉朝达到100余个郡级单位。那么中央政府要通过这个一百多个郡来管理一千多个县，疆域的范围又已经扩得很大。比如说这个西面敦煌郡，那就已经到了今天甘肃的敦煌。那么南面的日南郡，他已经到了今天越南的中部，那这样的情况下面，朝廷直接管理一百个郡，也往往鞭长莫及、顾此失彼。

        所以在这个情况下，也是在汉武帝时期，就出现了一种监察区，朝廷派出监察的官员到各地去巡视去督查，那么为了便于他们负起责任来，那么就把这个全国各郡就分为十几个督查区。

        时间长了，原来主要是督查巡视的官员，就演变成为当地的地方官，因为他们开始是没有固定的治所，后来有了固定的治所。另外他们只是跟皇帝有直接报告的权利，到后来就变成下面郡的报告，都要通过他们转，那么这样监察区就演变成为上一级的行政区。

        所以到了东汉的时候，就形成了这样一种制度，就是县的上面是郡，郡的上面是州，州的上面才是中央政府，朝廷就形成这样子一种层级制度。那么以后，唐朝、宋朝都是在上一级，在朝廷的下面跟相当于州、郡这一级上面都有这样一种介于督查跟行政之间，有的时候就纯粹是一个行政区，有的时候监督、督查这样一个机构，唐朝叫道，宋朝叫路，那么全国就分成十几个道或者十几个到二十个多个路，用这种方法进行行政管理。但下面的县始终不变，那么县上面这个名称开始叫道，以后就叫州，那么其中一部分州，因为它的重要性和特殊情况又被称为府。所以一直到明朝、清朝一个标准的制度，都是县、县上面是府或者州，那么再上面就上一级行政区或者督察区。

        那么到了金朝的后期，因为国内经常发生一些大的动乱，或者面对蒙古的入侵，所以朝廷往往觉得派一个官员去，已经很难解决问题，所以就从朝廷派一批负责各个方面官员一起去治理，等于就是从中央政府派出的一个工作组这种形式。

        那么等到蒙古南下，在灭金朝的过程中间，他们就学到了这个制度。因为蒙古他面临的问题比金朝更严重，因为它的根基地在蒙古高原，而且它灭了金以后要灭南宋，同时要西征，包括西下，以后再灭了这个大理，管辖的地方不断的扩大，而且又是远离自己的基地，所以在这个情况下，它采用就是金朝后期这种临时性的制度，变成了它的经常性的制度了，那就是从中央政府朝廷的中书省，派出一批官员到地方上去集中管理。

图：中央集权制度

        所以这一方式建立的机构就叫做行中书省，就中书省的派出机构，简单称就是行省或者省。那么这样，中国行政区划史上就出现了省级单位。那么这个省级单位，它不是一个派出一个官员，而是建立一个能够全面执行中央政府功能的一个地方政府，行中书省也就是行省。所以你看从元朝以后，这个省一级政府，他是有一个完整的机构，都跟中央政府相关的机构，基本上都是一对一的。

        那么通过这个行省、行中书省，再去管理下面的府、州、县。这个制度因为行之有效，所以明朝、清朝、民国一直到现在，都继承下来了。所以元朝开始就形成了省、下面府、州，下面县这么一种制度，以后中间虽然有些变化，但是大的格局没有再改变。

        所以这个中国这个行政区划的制度，从秦朝开始形成以后，经过不断的调整完善，那么可以说元明清一直到近代，形成非常稳定的这样一个结构，基本上适应了中国这样一种在中央集权制度下面，从中央管理基层的一种行之有效的行政制度。

        所以这个从元朝以后大的行政区划也就比较稳定了，明朝除了首都设立南京、北京两个中央直属区以外，那么在下面呢都划分为一个一个的省，尽管它的正式名称已经改名为承宣布政使司，但是依着民间，甚至公文也都沿用了行省。

        到了清朝，因为人口也增加了，财政收入也增加了，事务也多了，那么这样就有些省就显得太大了。那么所以把有些省一分为二，比如说这个明朝亡了以后，清朝把原来的南京改名为江南省，但这个江南省太大，所以中间一分为二，就成为江苏、安徽两省；湖广省，也太大了，那么分为湖南、湖北；陕甘那么以后，陕西跟甘肃就分开，这样形成了这个现代中国行政区划这个省的制度。那么这样的就形成了中国比较稳定的省、府、州、县这样一种行政格局。

图：行政区划图