20 皇帝一放权，地方就分裂

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中央下一级的政区到底该设立多大，是个左右为难的事情。大了中央控制不了，造成地方割据；小了数量太多，中央管不过来，出现动乱无法及时组织有效抵抗。因此中国历史在中央和地方的关系上，出现了很多独特规律，比如：一、在二级和三级政府之间的反复徘徊；二、中央派出的监察官被固定为地方官，又重新被监察等。中国历史政区的演变，体现的是皇帝对于地方官的猜疑和不信任，也是“儒表法里”治理原则的一个体现。

文稿 

上一集讲了皇帝和丞相的关系，这一集讲中央和地方的关系。上一集说到，中央下一级的政区到底多大，是个很难安排的事情。大了中央政府控制不了，小了数量太多，中央政府管不过来。

中国秦朝和汉朝都是二级政府，郡县制，大致相当于今天省县两级制。秦代史书上说是36个郡，实际上根据历史学家考证，是40左右个郡。

到了汉代，感觉40个左右的郡数量太少，每一个面积太大，不好控制，就变成一百多个郡。这样每个郡的力量都不太大，不足以对中央构成挑战。但是这样出现了一个问题，就是郡的数量太多，皇帝不好记，也不好管。

所以汉武帝把全国分为十三个部，也就是相当于十三个大区，每个大区设一个刺史，每个刺史管几个郡。不过这个刺史不是大官，而是流动的监察员，他们的任务是监察地方，防止皇帝管不过来的时候，地方官在下面营私舞弊。所以他们的级别不高，是十三个小官，十三只看门狗或者监视摄像头的意思，汉武帝不想让他们成为大区区长。全国十三个大区，每一个力量太大了，想搞独立的话控制不了。

汉代十三部图

然而东汉末年发生黄巾大起义，整个中国北方陷入一片大乱。100多个郡，每个郡都太小，无法单独抵抗起义军，只有联合起来。怎么联合呢？就是把全国原来的十三个大区，变成十三个战区，叫十三州。十三个大区原来级别很低的刺史，变成大权独揽的长官叫州牧。

我们知道秦代设立的郡县制度是三权分立的，在郡一级，军权人事权监察权是分开的，让地方官相互制衡，但是要想集中力量镇压起义就不行了。所以州牧就演变成了集权的长官，在地方上大权独揽，军权财权人权一把抓，但是州牧是集权的，这样就由郡县二级制演变为州郡县三级制。

然而由二级变成三级，问题一下子就出来了。全国十三个州，每个州的势力都很大，所以镇压完黄巾起义，这十三州本身就成为分离的力量，很快演变成各地军阀割据，进入三国。所以我们读三国的时候，经常会听到各种州的名字。刘备是豫州牧和荆州牧，曹操是兖州牧和冀州牧，孙权做过荆州牧，孙坚也做过豫州牧。三国的军阀，大都是州的长官。

三国割据图

三国之后是魏晋南北朝时期，统治者为了控制地方，就不停地把州越划越小越划越细。到了唐，达到了358个州，全国以358个州管理1551个县。

对一个皇帝来说，358个州实在是太多了，连名字都记不过来。因此唐太宗只好把三百多位州刺史的名字写在卧室屏风上，天天背诵。但是唐太宗宁肯自己如此不方便，也不愿意在州上面再加设一级，为什么呢？因为他牢牢记住了东汉历史的教训。

结果后来的皇帝没有唐太宗这样的好耐性，这358个州，实在是让他们头痛，只好重复汉代的故事，在州上面新设一个级别叫“道”，40个道。但是“道”不是固定的一级政府，作用是分巡各州，替皇帝监视各州，这个和汉代设立的十三个部的目的是一模一样。

后来的历史又一次重复了东汉三国。安史之乱起来后，三百多个州导致地方力量太分散，根本没法组织有效抵抗，朝廷只好在地方上把“道”变成一级实际的政府，叫做方镇。方镇的头是集军权、财权和人事权于一身的节度使，来抵抗安史叛军。

原为节度使，安史之乱祸首之一的安禄山

安史之乱被平定后，这40多个方镇就演变成了州之上的实际政区，叫做“藩镇”，又回到三级政府，藩镇、州、县。之后就出现了漫长的藩镇割据，全国分裂，一直持续到五代十国。

这给了宋朝一个深刻的教训，宋朝统治者发誓绝不能让地方官集军权、财权和人事权于一身。于是宋朝虽然设了一个省一级的政区，叫“路”，但是不设省一级政府，在省一级实行四权分立，将路一级政府的军权、财权、人权、物资权分开，设置了彼此牵制的四个平级政府，即安抚司、转运司、提点刑狱司和提举常平司。

但是事实证明这样也不行，四权分立，政出多门，终日扯皮，极无效率。终宋一代，对外御敌的能力都很弱，这是宋代打不过辽也打不过金的一个重要原因。但是为了皇位的安全，皇帝宁肯这样，也不给地方以集权。

宋朝一景

到了元代情况变了。元代认为宋代地方那样太没有效率，因此一开始就把全国分为十几个省，正式建立了省级政府，而且“行省平章”也就是省长是集权的，大权独揽。

为什么元代皇帝魄力这么大，不怕地方上尾大不掉呢？因为元代是少数民族建立的政权。汉人建立的王朝，皇帝总担心地方官员与地方百姓结合，与中央对抗，所以千方百计要把省一级政府划小。但是元朝派到各地当省长的都是蒙古人，朝廷不担心他们会和汉人地方势力结合起来，对中央构成威胁。所以元代的省很大，省长权力也大。

清代也是由少数民族建立，所以清代一开始就直接在全国建省，任命总督和巡抚，也就是省长，权力也很大。清代的总督基本上也都是满人和旗人，皇帝不担心他们和汉人团结起来对抗他。

清代总督洪承畴

夹在元和清之间的明朝就不敢这样做，明朝学习宋朝，设立省一级政区，但是不设省一级主官，省里设置三位领导：布政使、按察使、都指挥使，让他们分别掌握财政、司法权、军权，三权分立，相互牵制。

这样一来又和宋代一样，导致明代在防御外敌比如蒙古、满族以及镇压大规模农民起义时就很不得力。明代后期不得不设立总督和巡抚，又一次在地方上集权来对付农民起义和外敌入侵，但是已经晚了，镇压不力，导致亡国。

中国历史上汉人建立的王朝，秦、汉、隋、唐 、宋、明，都有一个特点，都是一开始都是二级政府，但是后来因为省一级政府力量太小，地方分离无法平定，只好变成三级政府。然而变完之后，总会导致分裂局面出现，新的王朝接受前代的教训，再一次搞二级政府，就在二级三级间不停地循环。只有少数民族建立的王朝，即元和清，不存在这种周期性循环，这是第一个规律。

明朝的覆灭

另一个规律，就是朝廷总不放心地方官，总喜欢派出流动的地方监察员来巡视地方，然而时间长了，这些巡视员权力越来越大，就演变成固定的地方官，然后朝廷再一次不放心，再派新的中央监察员。所以中国历史上地方省一级官员的名字听起来都不像常设官员，都有个动词，都像是在运动中，比如刺史、行省、巡抚。

汉代刺史的“刺”是什么意思呢？就是刺探的意思，刺探地方情报。所以这个官职本义是临时派出的，相当于中央巡视组。结果到了汉末，刺史的权力越来越大，终于演变州牧。

唐在三百多个州上面设立四十个“道”，在道中设采访使，这也是一个动态的名字，目的也是监察，帮着中央看住地方官。但是后来演变成了节度使，形成藩镇割据。

元代的省长叫“行中书省事”，中书省就是中央，本来是作为战时中央临时代表，后来也变成了固定的地方官。明代后期设置巡抚，“巡”字也是流动的，巡视巡行，巡视组长的意思。然而到了明末，巡行变为常设，直接相当于省长。

盛唐第一名将、陇右节度使王忠嗣

所以中国历史政区的演变，充分体现了皇帝对于地方官的猜疑和不信任。秦晖先生说，这也是“儒表法里”治理原则的一个体现。

再补充一点，就是中国历史上的政区划分。

我们看中国地图，会发现所有的省界都是弯曲的，非常不规则。中国划分省界的一个主要原则，应该是“山川形便”，就是以天然的大山大河做为界线。这个很好理解，因为这样很方便，所以湖南湖北，就是以洞庭湖为界，河南河北，就是为黄河为界，山东山西，以太行山为界。

但是中国政治家划省与省之间的界线，还有另一条原则，叫“犬牙相入”，又叫“犬牙交错”，把省界划得跟狗牙那样参差不齐。

因为山川形便对皇帝来说有不利的地方：以山川为界，经常会形成一个独立的地理单元，有的地方是所谓四塞之国，周围都有天险，一宣布独立，外面就很难打进来。所以皇帝就要打破大山大河的界线，把你的一块地方划给我，我的一块地方划给你。这样你要是闹独立，你的险要地方在我这，你的关口在我这，我能很快越过天险去打你。

中国地形图

比如秦始皇征服岭南地区后，发现要控制这个地方很难。岭南太远，南岭是天然的分界线，所以就最先搞了“犬牙相入”的办法，把岭南的一块地方划给了岭北的长沙郡。所以后来岭南要分离的时候，汉武帝就很容易从这里出兵平定岭南地区。

这个原则在元朝应用的最广泛。蒙古征服南宋的过程中，发现这个地理因素太重要了，经常一个关口拿不下来，一座山越不过去，就要费很多劲。所以元代就广泛运用犬牙相入的原则，让任何一个行省都不能成为一个独立的地理单元。

最典型的一个例子是，元朝让陕西行省越过了秦岭，把原来四川的一块地方划给了陕西，这主要是解决四川 独立的问题。四川盆地四周都是天险，历史上经常搞独立王国，但是在元朝之后就没再出现过割据政权。

元代行省，面积和权力都很大，但是没出现过地方分离，这是“犬牙相入”原则发挥的作用。以上我们讲了中国历史上的两个循环，皇权和相权的循环，中央和地方的循环。除此之外，中国历史上还有一个循环，中原和草原的循环，请期待下一集内容。

拓展阅读 

周振鹤：《体国经野之道——新角度下的中国行政区划沿革史》

周振鹤：《周振鹤谈政治地理视角下的中央与地方》

周振鹤：《山川形便原则是促成地方割据的重要因素》