3.7 武黎嵩 | 秦汉时代如何考核“公务员”？

大变局粉丝群 

凡是已购本节目的朋友，添加小助手微信（jpgxsfxzs）,发送购买截图即可加入历史大变局微信群，有机会获得一系列福利。同时，欢迎大家关注“姜鹏历史沙龙”微信公众号，让我们一起谈古论今，遨游上下五千年。

你好，我是南京大学历史学院副教授武黎嵩，欢迎收听由观乎文化和喜马拉雅联合制作的《中国历史大变局》。

今天我们来讲第7讲。我们知道，中国和世界上很多国家不同，我们国家是一个巨大的、这样的一个中央集权的这个国家。这种国家，它采取的体制是中央政府下辖郡县的这种体制。我们发现，全世界和我们同等体量的国家，直到今天，很多还都选用的是联邦制，这是为了便于管理。而中国却是从一开始，2000多年前就选择了这样一条郡县国家的道路。

所谓的郡县国家，就是国家在政体上，只有一个中央政权，其它的所有的小的行政单元，都是这个中央政权的分支机构，这就是我们提出的中央政府到郡、到县这样一种国家结构。这种国家结构是战国以来逐渐形成的。

战国以来的另外一大特征是氏族制度，所谓“氏族”就是姓氏的氏，宗族的族，就是这种过去以血缘为单位凝结成的组织，氏族制度与之相匹配的分封制度、宗法制度逐渐瓦解。战国以来另外一大特征，是郡县制度的全面铺开，贵族被消灭，官僚制度得以发展。从国家选拔人才的角度来说，由过去贵族世世代代担任职官、获得封地，转而成为推荐和选拔有德、有才能的人，任用为国家的官僚。这是从人才选拔的角度来看它的转变。

我们从地方行政管理的角度来看，由周代的封邦建国——荀子曾经说，西周是封国71，同姓53，就是封了71个小国，其中是周朝的直系亲属的、同姓的有53个。由这种封邦建国的分封制度，转而成为郡县国家这种由上到下直接管理的中央集权制度。

首先我们要问，这种郡县制度是如何诞生的呢？我们可以说，郡县制度是军事兼并的产物。春秋战国时期，每个国家为了达到富国强兵的目的，都要进行变法，变法当中重要的一个制度转变就是实现郡县。郡县制度可以更为集中地把军权统一在一起，更为方便地调配资源，而这一切都是为了战争服务的。

我们知道，中国古代是城邦国家。古代中国有城邑，所谓的城邑就是用土打了一个四面的城墙，这个叫邑。邑字怎么写呢，上面一个口，下面一个巴字，这叫邑。那么这种城邑，它只是一个政治小单元。城邑由贵族来管理，那么贵族占据了城邑，同时把城邑周边的土地作为资源用来耕种，这种城邑逐渐扩大，就形成了领土国家。这就是春秋战国时代的诸侯国。可是这些领土国家是没有郡县的观念的，每一个小的城邑都由君主分封给卿，或者是大夫，由他们世世代代地享有和管理。

那么这些城邑怎么就变成了郡县了呢？我们知道，县最初的出现是因为商鞅变法。商鞅变法，把秦关中地区大大小小的邑，有的是乡，有的是聚，所谓的聚就叫聚落，它连小的城廓都没有，就是一群人相对集中地聚集在一起。商鞅就把这些邑、乡、聚汇集起来设立了30余个县，这就是我们知道中国最早出现的县。而这个县，它的官员不再世袭，由中央政府派官吏，叫“千石之令”，大概是领1000石俸禄的这样一个官员来管理。

所以每当扩张获得了新的土地，怎么办呢？秦又有了新的办法。在获得了新的土地之后，就在这些土地上设立一个更高的行政单位，叫做郡。比如秦在灭掉韩国之后，就设了三川郡；在灭掉楚国之后就设了楚郡。郡下面设县，郡的首长叫郡守，县的首长叫县令或者县长。看起来这是大家非常熟悉的、我们中学时代就学过的秦始皇统一天下的几个政策之一，其中就有郡县制。

那么我们想问第二个问题，这种军事兼并产生的郡县制，它的特质是什么？换句话说就是，这种郡县制，它有哪些特征，它有哪些有利于国家的因素呢？首先通过观察我们会发现，郡县制有严格的层级制度，它的最底层的一个单位叫做“里”，类似于我们今天的社区或者是村，里上面有乡，乡上面有县，县上面有郡。汉代还在郡之上设立了一个监察机关，叫做州部。这个背后的特质是，中央政府可以通过郡、县、乡、里，把中央政府所要颁布的命令直接落实到每一个老百姓的头上。

所以我们会发现，秦汉时代很多事情，比如说一些刑事案件，从地方上由郡、县、乡、里，一直呈报到中央，最后由中央的廷尉府——就是最高的审判机关，或者由御史府——就由最高的监察机关批复获得处理。这也就是说，皇帝通过郡、县、乡、里的这样的机构，开始直接管理国家的每一寸土地，管理国家的每一个人。

第二个特质，我们会发现，郡县这种国家结构，每一个层级的负责人，他都是临时的，是雇佣的。是君主发给俸禄，官僚替君主完成国家权力，在地方治理之后，国家会给他一定的回报，这就是薪水。所以本质上，这是一种雇佣制度，是皇帝雇佣代理人来管理国家。所以每个层级无论是郡守也好，无论是县令也好，他们都只是代理人，他们不是权力的所有者，他们说到底只是命令的执行人而已。

那么这种郡县结构的地方行政，它的优点在于什么呢？优点在于便于垂直管理，高效率。我们知道伴随着战争，秦已经铺设好了通往全国各地的“高速公路”，这个被称为、叫做驰道。国家的法令，通过这种“高速公路”能很快地传递到地方。所以也就是说，秦始皇有了一个什么想法，有了一个什么规矩，可以通过这种一层一层的层级，传递到每一个老百姓的头上。

而它的缺点在于国家的权力过于集中。为了完成中央的任务，很多基层的官吏、代理人，他们不需要管老百姓的死活，他们只需要管皇帝下的命令，我们有没有完成。因为他们的收入是皇帝给的，不是老百姓给的。所以在这种体制下，郡县制度它所维系的是中央的权威，是皇帝的权威。

明末清初大思想家顾炎武在总结了明代的政治得失之后，他说“封建之失，其专在下”[①]，说封建制度、封邦建国的这种“联邦”制度，它的缺点在于国家权力过于分散，无法整合，无法统一；而“郡县之失，其专在上”[②]，郡县制的这种不合理因素，在于国家权力过于集中，都集中在中央政府。

所以大家可能会发现，中国古代很多在改朝换代的时候，作为反叛者，或者作为敌对势力，或者敌对的政权，只要倾尽全力打掉某个朝代的中央政府，打掉它的首都，这个朝代就迅速灭亡了。这就好比一个人，只要打掉他的心脏，或者打掉他的头脑，这个人便再也不可能活过来了。所以作为政治制度，专制君主通过郡县直接支配人民，他克服了氏族制度的这种束缚，克服了分散，他建立起了君主直接管理，我们有学者称之为叫“一竿子捅到底”，就像一根竹竿一样，皇帝拿在手里，一直捅到地方。

我这里面也要说一下，这种“一竿子捅到底”的制度，其实作为这种政府的首脑，并不轻松。比如说秦始皇，秦始皇他作为国家的最高元首，也是政府首脑，每天由各个地方向他反馈上来的公文，他都要亲自给予答复，给予指示。传说秦始皇每天批的公文达上百斤重，因为秦代用的是木牍和木简，那么上百斤重的公文都要秦始皇一个人做出决策。这也就是我们讲的，这种郡县国家里面，其实所有的层级的代理人都不需要动脑筋，只需要最高统治者一个人动脑子，他一个人发挥作用就可以了。

我们发现，这种郡县国家并不是一蹴而就的。秦的崩溃，有很多参与灭秦的人都希望回到战国的旧秩序。可是大家发现，秦汉之际的时候，郡县制作为一种有效的、效率非常高的、已经为人们所接受的这种政治制度，已经无法逆转地成为了历史的潮流。

秦朝在地方上，尤其在郡这个单位上，它把权力分为三个方面。郡守（也就是这个郡的行政长官）承担一郡的行政权和司法权；郡尉又叫都尉，行使一个郡的军事权，他可以征发和训练民兵；而御史又被称为监御史，行使对一个郡官僚的监察权。秦代还没有建立起普遍的选官制度，秦统一中国之际，它的官僚都是由军人转化而来的。

可以说，这种制度在设计上是非常合理和有效的，这种制度也帮助秦迅速地统一。可是人们接受这种制度有一个过程，在汉朝建国的时候就实行了郡县制和分封制相结合的这种制度。为了避免在遥远的地方，中央权威到达不了，所以汉朝又在这些地方的郡县之上设立了诸侯王国，这种诸侯王国就好像一个帽子一样带在郡县的头上。

为了避免秦出现的这种长期的、消耗民力的这种动员机制，汉朝初年，实行官员久任制度。什么叫久任呢？就是地方官员长期保持不变。举个例子，汉代某一个官员在某一个郡担任郡守，中央对他的工作非常满意，甚至十几年接近20年的时间，不给他改变工作。但是为了表示对他的这种奖赏，怎么办呢？给他增加俸禄以保证地方官对于地方治理的负责和政策的延续以及稳定。在这种基础之上，经过了汉代的高祖、文帝、景帝，到武帝时代，郡县制度可谓是全面铺开。

我们知道，秦朝建国的时候，中国境内是36个郡。到秦朝灭亡的时候，有学者认为，秦已经增长到了48个郡。有同学说秦为什么会是这个数字？因为秦人尚六或者是6的倍数12，所以36郡是一个和6相关的数字，48郡仍然是一个和6相关的数字。

到了汉武帝时代，经过开疆拓土，汉朝又增加了很多郡。到了西汉灭亡的时候，大概是105个郡。东汉时代是103个郡，所以在秦汉时代，中国经历了从三十六郡到一百零几个郡的这样的一个发展范围，而郡下的县，基本保持在1500个左右的这样一个规模。所以郡县制的全面铺开，建立起了中央政权和地方政权这样的一个稳固的、牢靠的这样的一个关系。

同学们，我们可以讲，我们中国这么大的国家，从古到今尽管多次分裂，但是它最终又能够走向统一。而这种统一最终又能常常是保持两三百年的持久，它的根本原因就在于政治制度上实行了郡县制，将国家的管理权集中到了中央，集中到了皇帝手中。

郡县制它不是一个单单的行政制度，它还有很多配套的措施。可以说到了汉武帝时代，郡县制度全面铺开，并且做了很多调整和配套。

首先是官僚的选拔，这就是所谓的“察举”制度。通过对民间选秀才、选孝廉——就是从普通老百姓当中选孝廉，孝廉是一个郡一到两个人，秀才是一个州一个人，通过选秀才、选孝廉，把民间的精英选到中央，由中央统一培养，统一分配，为将来的公务员作为候补的梯队。而地方的行政长官可以选廉吏，就是比较清廉的官吏和治剧——治是治理的治，剧是剧目的剧，剧的意思是比较繁杂。廉吏是他个人操守比较好，治剧是他的能力比较强。同样是从德、才两个方面选拔人才作为官员提升的依据。也就是说到了汉代中期，官员的选拔已经有了新的制度。

第二个是官僚的教育。从汉武帝时代设立五经博士，所谓五经博士就是儒学有五经，有《诗》、《书》、《礼》、《乐》、《易》、《春秋》，其中《乐》是没有经的，它就用五经来教育老百姓。那么五经博士设立之后，儒学成为国家认可和国家推广的教育。通过经学教育，将所有的国家代理人，他的思想文化、意识形态，语言话语和道德操守统一起来，这样就为国家的“候补公务员”提供了一个庞大的教育支撑。

第三个就是官员的考绩。今天我们知道，我们的官员、我们的公务员有考核，其实这种考核最早始于秦汉时代。汉代规定，每年的8月份，所在的地方官，乡官、县官要统计你这一个地方开垦了多少田，收了多少粮食，做了什么事情，滋生了多少人口，然后向郡汇报，郡每年9月派一个官吏向中央汇报工作，这叫“上计”（“上”是上下的上，“计”是计算的计）。

而郡县“上计”之后，这个汇报工作的人要向中央政府的宰相和皇帝报告，这一年我这一个郡到底土地有没有开发得更多，人口有没有滋生得更多，钱粮是如何征收和支配的。而地方官吏郡守和县令，每3年要考核一次，这叫三年考绩。三年考绩之后，要判定他是靠近最前面的排列，名列前茅的叫做“最”——就是最好最坏的最；排在最后的叫做“殿”——殿是这个宫殿的殿，就是排在最后，殿军。排在前面的“最”要给予迁，排在最后的“殿”要给予黜，就是所谓的罢黜。

同学们想象不到，在秦汉时代，尤其是一些低级官吏，如果经过考核排在最后，而且这个错误比较明显的，还要被郡县的这些长官，把他们扒掉裤子，打他们的屁股。后来是皇帝发现这样也不太合适，还专门发了一道圣旨，不许郡县侮辱长吏，就是县令、县长不许打，但是一般的官吏如果经过考核不合格，该打还是要打。

同时，为了考核好官员，汉代在汉武帝时代将全国分为13个州[③]，每一个州派一个中级官员叫刺史，去监察这个地方上的郡。这个刺史他是不管老百姓的，他是按照六条来考核郡的郡守。所以刺史是针对谁呢？刺史是主要针对2000石的郡守和郡尉的。这种考核也成为地方官员升迁和罢黜的一个基本标准。

可以说，为了郡县制，秦汉时代是建立了一套人才选拔、官僚考核、人才教育这样一套系统。同学们要问，儒学何以独尊呢？简单一句话回答，就是儒学把自己的教育系统绑在了国家的选官系统上。你想做官吗？那你就要接受我的教育，你要接受什么教育呢？接受我儒家的经典教育。所以两千年的中国，儒学之所以能长久保持独尊，成为每一个人的信仰，根本原因在于，国家的选官系统和儒生们的教育系统绑在了一起。

做一个总结。毛主席曾经说过“百代都行秦政法。”[④]一百代以来，大家都沿着秦的法制建设、法令建设，这种秦的法令建设，最重要的就体现在郡县国家这个层面上。郡县制度是中国古代政治制度的基石。中国古人有这样一个说法，说“郡县治，则天下安”[⑤]，只要每一个郡、每一个县治理好了，这个国家就安定了。所以这是我们今天要讲的，郡县国家——这种战争催生起来的高效率的副产品，后来成为两千年中国维系统一和行政的基石。

好，感谢你收听今天的《中国历史大变局》，我们下次再见。

今天的问题是：你参加过什么“奇葩”的考试给你留下了深刻的印象？

欢迎大家积极回答问题，或者分享自己的故事。如果你有任何问题，也欢迎在评论区留言，小助手们会挑选问题，在微信公众号“姜鹏历史沙龙”中统一作答。被选中问题的朋友，还有机会获得精美小礼品哦~

[①]见顾炎武《亭林文集》。

[②]见顾炎武《亭林文集》。

[③]包括朔方、兖州、青州、豫州、徐州、冀州、幽州、并州、扬州、荆州、益州、凉州、交州。

[④]见毛泽东《七律·读<封建论>，呈郭老》

[⑤]见（东汉）荀悦《前汉纪》。