22.制度篇-监督：从州部刺史到“八府巡按”

一、思维导图

二、 文稿原文

各位喜马拉雅的朋友，你好！我是赵冬梅，欢迎收听“冬梅讲国史”，今天我们来谈一谈古代的中央巡视制度。

所有在地方政府之外，由中央派出、以搜集地方政情民意、端肃官场风气为目的的活动，都可以称为中央巡视。巡视使有为一时一事临时派出的，也有制度性的。制度性的巡视，又可以分为定期出巡和常驻地方的两种。他们共同的特点是，第一，巡视使不是地方官，对地方事务不负管理责任，因此也就没有利益纠葛，理论上，他们应当超然独立于地方政治之外。第二，巡视使的责任是对地方官员的施政情况（而非地方事务本身）进行监督、检查，并提出弹劾，他们不是管事儿的，是管人的，通过对人的监督监察达到让事儿办好的目的。第三，巡视使通常具有“以卑临尊”的特点，自身品秩卑微，但是权力巨大，因为他们是“代天子巡狩”，代表着皇帝和中央的权威的。中央巡视制度，就像顾炎武所说的，“夫秩卑而命之尊（品秩卑微而使命尊贵）, 官小而权之重”，其中蕴含着中国传统政治制度“小大相制、内外相维”的法宝。

中国的中央巡视制度出奇的早熟。秦代就有御史监郡的制度，由中央的御史府派御史常驻郡中，监郡御史直接受御史大夫的领导，是在地方工作的中央官，负责监督太守和郡政府的行政，每年十月回中央汇报，十二月返回地方，每两年一轮换。汉初延续了这项制度，但是后来就发生了监郡与被监者同流合污，互相包庇的现象。于是，汉文帝又开创了一项新的中央巡视制度——刺史制。从丞相府派属员下去，按照九州的划分，共设置了九名刺史，“并督监察御史”，连监郡御史一起监督。到了汉武帝的时候，才正式废除了御史监郡制度，御史监郡与刺史制并存57年。汉武帝还重新划分了刺史的监察区,由九个增加到十三个,这就是有名的十三州部刺史了。

如果说监郡御史是1.0版本的中央巡视使，那么，州部刺史就是2.0版的，监察功能有了巨大的提升。首先，州部刺史比监郡御史的巡查范围要大得多。监郡御史是一个御史监一个郡，州部刺史是一个刺史监若干郡。其次，二者的工作方式和工作状态大不相同。监郡御史是一个御史对应一个郡，御史的工作地点就在本郡，两年任期之内，除了定期回首都向中央汇报，他的大部分时间都在本郡活动，因此，对本郡事务不可能完全不介入，很容易与地方官和地方利益发生紧密联系。监郡御史制度的失效在很大程度上就是因为这个原因——监郡御史“地方官化”了。而州部刺史的巡视范围是若干郡，他在地方没有固定的办公场所，“居无常治”，他的工作方式就是巡行，在巡视中采察政情民情。每年八月，刺史作为中央巡视使从京城出发,“巡行所部郡国”，“岁尽诣京师奏事”，到年底回首都向中央汇报郡国吏治。

最后，同监郡御史相比，州部刺史的权力更大，他负责“考察地方的政情民意,对郡一级地方长官的行政能力进行赏罚，纠正冤狱,”关于刺史的职责，有明确的六条规定，这就叫“六条问事”，“非条所问, 即不省”，在六条之外的，是不管的。这六条，只有第一条是针对地方豪强势力的,重点纠察这帮人有没有严重的违规占有土地田宅、恃强凌弱、鱼肉乡里的行为，其余五条的目标都是地方最高行政长官——郡守，查他们什么？有没有违背中央命令，以权谋私、侵占百姓利益的行为；有没有滥用公权力，随意杀人，滥用刑罚，引发民愤的；有没有选任不公，任人唯亲的，压制贤才的；有没有放纵子弟以权谋私的；有没有与地方恶势力勾结，贪污腐败，收受贿赂的。州部刺史主要针对郡守，是因为汉代郡守的权力极大，基本上是以一人而治一地。

刺史的监察权力是非常大的。比如，汉宣帝时，何武为扬州刺史，发现部下郡守有问题，不是秘密报告中央，而是“露章”，公开表示我要弹劾谁的什么问题。那么，接下来就要看郡守的表现了，表示认罪的可以减免，只要免职就可以了；如果一味抵赖不肯认罪，那就倒霉了，“极法奏之，抵罪或至于死”。也就是说，何武的一封奏章，是可以决定郡守命运的。郡守二千石，一方长官，何武刺史，只是六百石的小官。以卑临尊的秘诀就在于中央的权威。首先是中央得保有这种雷霆之威，其次，中央愿意把这种权威赋予刺史。为什么愿意给刺史，因为在整个的权力结构当中，刺史独立于地方利益之外，又资历相对较浅，正处在官僚生涯的上升期，因而勇于弹劾，敢于承担责任。也就是说，要保证刺史制的有效，就必须保持它“以卑临尊”、独立于地方利益之外的特点。

随着岁月的推移，进入东汉之后，刺史制发生了质变，首先，它开始有了固定在地方上的办公地点，这就迈出了地方官化的第一步，其次，刺史的品阶出现了极大提升，从六百石上升到了两千石，跟地方大员平起平坐了。最后，刺史开始统兵、领郡，全面介入地方行政，逐渐演变为既成事实上的地方官员, 成为郡守之上的最高一级行政长官。中央巡视制度2.0版也破产了。破产的原因同样也是地方官化。

现代学术的一大特点就是深入细密，研究领域约分越细，很多时候很多学者都是在针尖大点儿的地方描龙绣凤，同一学科的学者之间也会出现“鸡同鸭讲”的尴尬，你不知我，我不懂你，对话艰难。当然这不对，可是人的精力有限、时间有限、考核制度的规定有限，能成一针尖领域专家已然不易。我自己就是这类小学者，学的是中国古代史的宋史专业，主要研究领域在北宋，对其他断代的了解就不够深入。这次做这个节目，跟各位一起读书，有时间跨出宋史，沉下心来认真阅读其他断代同行的研究，对中国历史也有了一些新认识。比如中国在秦汉时期就发展出如此精致的中央巡视制度，实在是令人惊叹。

可以说，秦汉时期的两版中央巡视制度当中已经包含了帝制时期中央巡视制度的两种可能形态：1.0版，也就是秦代的监郡御史，特点是一对一，与监督对象同地办公。2.0版的典型形态，也就是西汉的刺史，特点是一对多，从中央派出定期巡视地方。这两种形态，加上一时一事的特派专使，基本上就构成了中央巡视制度的全部可能。如果我们抛开各不相同的机构职位名称，直击制度本质，就会发现，后来朝代的中央巡视制度演变，其实就是这三种制度形态不同组合的反复出现。比如，唐代有监察御史定期出巡地方的制度，这就是刺史制的变体，而唐后期给每一个仍然忠诚于中央的藩镇配备由中央任命、由宦官担任的监军使，这就是监郡御史的翻版。而宋代则更为复杂，担任中央巡视使的官员有宦官、有武官（非军人）有文官，驻在地方、同一级别中负有巡视职责的官员不止一位，大家各有分工、互相监督，总之，就是要尽可能让皇帝和中央得到更丰富的地方信息。

我们已经假定帝制时期中央巡视制度的可能形态大致如此，类似的制度在不同朝代以及同一朝代的不同时期所发挥的作用是不一样的，有时成功高效，有时失败无效率。那么，究竟是什么决定了中央巡视制度的成败？这是只有深入细节的历史研究才能回答的问题。

明初有提刑按察司，是中央派出机构，常驻地方，但是效率令人遗憾。“河南数年灾害频仍，而按察司官未尝有一人言者，坐视民病，而不留意。”在这种情况之下，明朝中央启动了巡按御史机制，由中央派监察御史定期出巡，以加强地方监察。巡按被赋予了极大的权力，“大事奏裁，小事立断”，每年一轮换。起初，这项制度的效率还是不错的，出现了一批铁面御史，比如：黄润玉出按湖广，罢免不合格官员120人。江西巡按，“前有韩雍,后有陈选”，韩雍罢免黜贪官五十七人，陈选罢免人数不知，史称“尽黜贪残吏”，扫干净了。巡按御史的制度形态是2.0型的，从中央派出，定期出巡，以卑临尊。但是，这项制度没过多久就开始变质了。变质的原因，这一次，倒不是因为地方官化；而是因为权力的膨胀。

首先，巡按御史获得对省级大员（布政司、按察司官员）的考察弹劾大权，也就是说，巡按扼住了这些大官儿官僚生涯的命脉，这样一来，在地方上，还有谁敢跟他叫板呢？接下来，巡按御史的权力开始介入到地方的行政事务当中，甚至获得了部分军事指挥权。就这样，巡按一身集中了地方的行政、监察和军事大权，权力膨胀，失去约束限制，开始走上腐败之路。“人还没离开首都，私信里已经写满了走后门讲情者的姓名，到了地方上，各种请托的条子，又塞满了办公室。”按照祖制，御史巡按，“行李不能超过八十斤，骑驴以代步，吃饭不能有鹅肉”（为什么是鹅肉而不是鸡鸭肉，不清楚）。可是到了后来怎么样，驴换成了马，所到之处，地方官“跪拜频仍，迎送逾境”，收受贿赂，贪赃枉法，无所不为。

本来是为整肃吏治而设置的中央巡视使，反而成了地方政治的定期服用的毒药。以至于穆宗朝，谭纶和戚继光整顿北边防务，要特别向朝廷提出条件，不许巡按和巡关御史来捣乱。幸好有张居正支持，谭纶的要求得到满足，我们也才能看到戚继光在金山岭、古北口修筑长城、整顿防务的成就。但是，这个成就的取得，却是靠谭纶、戚继光和张居正的私人关系保驾护航的。制度本身已经是治国理政的绊脚石。为什么会这样？巡按御史是“代天子巡狩”，代表着皇帝和中央，而整个帝制时期的官僚集团都是对上负责的，金元以后，官僚集团集体奴化，能够匍匐在皇帝的脚下，就能匍匐在皇帝的代表脚下。

好，这就是今天的内容，谢谢大家。

三、名词解释

1.  鱼肉乡里：鱼肉：比喻受宰割；乡里：老百姓。把地方上的老百姓当作鱼、肉一样任意宰割。出自南朝·宋·范晔《后汉书·仲长统传》：“鱼肉百姓，以盈其欲。”

2.  露章：1.公开奏章纠举内容﹐让被弹劾的人知道而服罪。示例：明黄道周《节寰袁公传》：“又公（袁可立）为苏理时，郡守石昆玉以廉直忤中丞，中丞露章劾之。” 2.泛指上奏章。 3.用指奏章。

3.  巡按御史：中国古代官职之一，御史的一种，隋朝设置。为制衡行政机构主官的非常派的朝廷或地方官员。不仅可对违法官吏进行弹劾，也可由皇帝赋予直接审判行政官员之权力，并对府州县道等衙门进行实质监督，也可在监察过程中对地方行政所存在的弊端上奏。防范公家官吏侵害人民权益、或者是成为贪赃枉法的贪官污吏。

类似于近代世界各国的：督察处、政风室、ICAC、查贪局、清廉会、廉政署等等。

四、历史人物

何武：字君公，是蜀郡郫县人，西汉御史大夫、前将军