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优化国土开发

“优化国土开发”政策背景：

国务院印发的《全国国土规划纲要(2016－2030年)》(以下简称《纲要》)正式发布，这是我国首个国土空间开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出总体部署与统筹安排，对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用。《纲要》提出，到2030年，我国国土开发强度不超过4.62%，城镇空间控制在11.67万平方千米以内，耕地保有量保持在18.25亿亩以上，用水总量控制在7000亿立方米以内，此外，全国铁路营业里程规划达到20万千米以上，建成580万千米公路网。《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》、《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）、《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》先后出台。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“构建国土空间开发保护制度”。这是遵循自然规律、有效防止在开发利用自然方面走弯路的重大举措。

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“优化国土开发”重要意义：

1、经济全球化深入推进，为构建开放的国土开发格局提供了良好外部环境。20世纪80年代以来，市场经济和国际分工加速推进，经济全球化和区域一体化步伐加快，有力推动了贸易自由化和区域经济合作，极大促进了资源要素流动。世界多极化发展格局日渐形成，新兴大国群体性崛起，发展中国家整体实力增强，国际战略重心逐渐东移。我国处于亚太经济区核心地区，在承接全球产业转移和深度参与国际分工中具有得天独厚的地缘优势，对外开放与国际合作空间广阔。

2、综合国力持续提升，为提高国土开发能力和水平奠定了坚实物质基础。改革开放以来，我国社会主义市场经济体系日益健全，经济结构加快转型，基础设施不断完备，科教水平整体提升，社会民生持续改善，内生动力显著增强，取得了举世瞩目的伟大成就，目前已进入中等收入国家行列。今后，我国仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，有巨大的潜力、韧性和回旋余地，经济社会发展长期向好的总体趋势不会改变。

3、生态文明建设战略地位提升，对统筹推进国土开发、利用、保护和整治提出了明确要求。长期以来，我国始终坚持节约资源、保护环境和保护耕地的基本国策，全民生态文明意识逐步增强，生态文明建设稳步推进。党的十八大提出，将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。党的十八届五中全会提出“绿色”发展理念。这都要求珍惜每一寸国土，优化国土空间开发格局，全面促进资源节约，加大自然生态系统和环境保护力度，加强生态文明制度建设。

4、国土集聚开发格局日渐清晰，为有序开发国土确立了基本框架。改革开放以来，我国人口、产业向东部沿海和大城市集聚的态势不断增强，推动形成了京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等三大城市群和沿海、沿江、沿主要交通干线的开发轴带。近年来，围绕实施区域发展总体战略和主体功能区战略，国家出台实施了一系列区域规划与政策，确定了优化经济空间布局的方向和重点；制定了《全国主体功能区规划》，明确了科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，发布实施了土地利用总体规划、矿产资源规划、海洋功能区规划等，从不同层次、不同角度对国土开发作出了安排部署，初步确立了国土开发重点与基本框架。

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“优化国土开发”存在问题：

1、资源约束不断加剧。资源禀赋缺陷明显，我国资源总量大、种类全，但人均少，质量总体不高，主要资源人均占有量远低于世界平均水平。资源需求刚性增长，近十年间，我国矿产资源供应量增速同比提高0.5—1倍，高出同期世界平均增速0.5—1倍，对外依存度不断提高，石油、铁矿石、铜、铝、钾盐等大宗矿产资源的国内保障程度不足50%。资源利用方式较为粗放，我国目前单位国内生产总值用水量和能耗分别是世界平均水平的3.3倍和2.5倍；人均城镇工矿建设用地面积为149平方米，人均农村居民点用地面积为300平方米，远超国家标准上限；矿产资源利用水平总体不高。利用国外资源的风险和难度不断加大，能源安全、粮食安全、气候变化等全球性问题更加突出，发展仍面临诸多不稳定性和不确定性，我国从国际上获取能源资源的难度不断加大。

2、生态环境压力加大。部分地区环境质量持续下降，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总的点位超标率为16.1%，耕地土壤点位超标率为19.4%。生态系统功能不断退化，部分地区森林破坏、湿地萎缩、河湖干涸、水土流失、土地沙化、草原退化问题突出，生物多样性降低，生态灾害频发。地质灾害点多面广频发，陆域国土地质环境极不安全区、不安全区面积分别占4.6%、10.1%，局部地区地质环境安全风险较高。海洋生态环境问题日益凸显，陆源和海上污染物排海总量快速增长，近岸海域污染加重，特别是辽东湾、渤海湾、长江口、杭州湾、珠江口等海域污染问题十分突出。

3、国土空间开发格局亟需优化。经济布局与人口、资源分布不协调，改革开放以来，产业和就业人口不断向东部沿海地区集中，市场消费地与资源富集区空间错位，造成能源资源的长距离调运和产品、劳动力大规模跨地区流动，经济运行成本、社会稳定和生态环境风险加大。城镇、农业、生态空间结构性矛盾凸显，随着城乡建设用地不断扩张，农业和生态用地空间受到挤压，城镇、农业、生态空间矛盾加剧；优质耕地分布与城镇化地区高度重叠，耕地保护压力持续增大，空间开发政策面临艰难抉择。部分地区国土开发强度与资源环境承载能力不匹配，国土开发过度和开发不足现象并存。陆海国土开发缺乏统筹，沿海局部地区开发布局与海洋资源环境条件不相适应。

4、国土开发质量有待提升。城镇化重速度轻质量问题严重，我国城镇化进程加快，部分城市承载能力减弱，水土资源和能源不足，环境污染等问题凸显。产业低质同构现象比较普遍，产业发展总体上仍处在过度依赖规模扩张和能源资源要素驱动的阶段，产业协同性不高，核心竞争力缺乏，产品附加值低，在技术水平、盈利能力和市场影响力等方面与发达国家存在明显差距。基础设施建设重复与不足问题并存，部分地区基础设施建设过于超前，闲置和浪费严重。中西部偏远地区基础设施建设相对滞后，卫生、医疗、环保等公共服务和应急保障基础设施缺失。城乡区域发展差距仍然较大，城乡基础设施和公共服务水平存在显著差异，革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区发展滞后问题较为突出。

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“优化国土开发”具体对策：

1、构建科高效规范的国土开发格局。这是解决我国国土空间开发中存在问题的根本途径，是当前生态文明建设的紧迫任务。要根据《全国主体功能区规划》，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建“两横三纵”为主体的城市化格局、“七区二十三带”为主体的农业发展格局、“两屏三带”为主体的生态安全格局。城市化地区要把增强综合经济实力作为首要任务，同时要保护好耕地和生态；农产品主产区要把增强农业综合生产能力作为首要任务，同时要保护好生态，在不影响主体功能的前提下适度发展非农产业；重点生态功能区要把增强提供生态产品能力作为首要任务，同时可适度发展不影响主体功能的适宜产业。

2、分区域加快推进国土综合整治。以主要城市化地区、农村地区、重点生态功能区、矿产资源开发集中区及海岸带（即“四区一带”）和海岛地区为重点开展国土综合整治。开展城市低效用地再开发和人居环境综合整治，优化城乡格局，促进节约集约用地，改善人居环境；农村地区实施田水路林村综合整治和高标准农田建设工程，提高耕地质量，持续推进农村人居环境治理，改善农村生产生活条件；生态脆弱和退化严重的重点生态功能区，以自然修复为主，加大封育力度，适度实施生态修复工程，恢复生态系统功能，增强生态产品生产能力；矿产资源开发集中区加强矿山环境治理恢复，建设绿色矿山，开展工矿废弃地复垦利用；海岸带和海岛地区修复受损生态系统，提升环境质量和生态价值。

3、形成地上、地下、海上融合发展的机制。优化国土空间开发格局必然要求统筹开发城乡空间、海陆空间和地上地下空间。我国实施的新型城镇化战略坚持集约高效的共性原则，对于开发城市空间和乡村空间提出不同的路径。我国全面建成小康社会目标的实现迫切需要地下能源矿产资源的供给保障，城市建设也对地下空间开发利用带来新的需求。只有统筹开发城乡、海陆、地上地下空间，才能确保国土空间的合理有序和集约高效开发。为此，要做到三个融合：一是在规划上融合。根据城市建设的要求和防空防灾的要求，编制城市地下空间开发利用规划，并纳入城市总体规划。二是在建设上融合。城市建设要坚持“建地上先建地下，地上地下紧密结合立体发展”，结合地面建设，科学合理地开发利用地下空间，不断增强城市综合功能。三是在管理上融合。按照现代化城市发展的要求，对地上地下建设实施统筹兼顾，统一管理。

4、推进土地管理制度改革创新。近年来，各地着力推进土地管理制度改革创新，在促进节约用地、保护耕地的同时，通过调整区域城乡用地结构和布局、拓展建设用地新空间，有力地支持了产业结构调整、城乡统筹和区域协调发展。如，将农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩相结合，不仅促进了耕地保护和节约用地，而且通过以工补农、以城带乡，促进了“三农”发展，并为城镇、工业发展提供了必要用地；又如，开展低丘缓坡土地开发，不仅有利于保护优质耕地，而且有利于破解土地瓶颈制约，推进城镇化健康发展和区域协调发展；再如，开展城镇低效用地再开发，不仅有力推动了城镇节约集约用地，而且在推进产业转型升级、带动投资和消费需求增长、改善城市基础设施和环境等方面都发挥着重要作用，等等。适应生态文明建设的新任务、新要求，必须进一步推进土地管理制度改革创新，坚决破除妨碍节约和合理用地的思想观念和制度机制弊端。要在总结提升实践经验基础上，全面推进农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡和未利用土地开发、城镇低效建设用地再开发、工矿废弃地复垦利用等各项改革探索，着力打造节约和合理用地的制度平台，以尽可能少占地特别是少占耕地支撑更大规模的经济发展，促进国土空间开发格局的优化，在建设美丽中国、实现中华民族永续发展中发挥基础和先导作用。

5、完善国土开发相关政策体系。应依据城市规划法、土地管理法、人民防空法、矿产资源法、建筑法、环境保护法、军事设施保护法、物权法和相关法规、规章以及中央的方针、政策，制定完善配套的国土空间开发法律法规，如增加有关地下空间和地下工程权利的界定、获取、转让、保护、登记等方面的法律法规和地下工程规划建设、平战结合、质量安全等方面的规定。同时，要制定配套的政策体系，主要有：鼓励性政策，通过相关的财政政策、税收政策创造优惠条件和优先条件，鼓励对地上地下空间进行立体利用，形成优化国土空间开发的鲜明导向;多渠道融资政策，允许地铁、地下街、大型地下综合体的多种建设模式和融资的政策;协调方面的政策，如地下共同沟的多方合作建设的协调政策;有偿使用政策，如用于商业用途的地下空间开发，可以设定合理的地下空间使用权出让金，通过市场促进地下空间资源的合理配置;规划控制方面的政策，如通过规划条件的设置，解决相互连通问题、配套的地下工程数量问题、优先发展的项目问题。

6、实行各有侧重的国土开发绩效评价。一是实施分类管理的区域政策。中央财政要逐年加大对农产品主产区、重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的转移支付力度，增强基本公共服务和生态环境保护能力。实行按主体功能区安排与按领域安排相结合的政府投资政策，按主体功能区安排的投资主要用于支持重点生态功能区和农产品主产区的发展，按领域安排的投资要符合各区域的主体功能定位和发展方向。明确不同主体功能区的鼓励、限制和禁止类产业，科学确定各类用地规模，对不同主体功能区实行不同的污染物排放总量控制和环境标准。二是实行各有侧重的绩效评价。在强化对各类地区提供基本公共服务、增强可持续发展能力等方面评价基础上，按照不同区域的主体功能定位，实行差别化的评价考核。对优化开发的城市地区，强化经济结构、科技创新、资源利用、环境保护等的评价。对重点开发的城市化地区，综合评价经济增长、产业结构、质量效益、节能减排、环境保护和吸纳人口。对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标。对禁止开发的重点生态功能区，全面评价自然文化资源原真性和完整性保护情况。

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“优化国土开发”典型事例：

1、《国土资源“十三五”科技创新发展规划》发布，“三深一土”科技创新战略的宣布实施，我国土地科技创新迎来了新的春天。“十三五”期间，我国将以深地、深海、深空为科技创新的主攻方向和突破口，构建“三深一土”的国土资源战略科技新格局。

2、2017年全国国土资源工作会议明确，今年国土资源工作深入推进“三去一降一补”将有实质性进展。无论是深化农村土地制度改革，助推农业供给侧结构性改革，还是着力振兴实体经济，促进房地产市场平稳健康发展，推进以人为核心的新型城镇化，处于供给端重要位置的国土资源管理工作都将发挥重要作用。

3、中共中央、国务院印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》后，耕地保护的号角再度吹响。长期以来，党中央、国务院始终坚持最严格的耕地保护制度，持续加大耕地保护力度，强化耕地保护主体责任，严格落实占补平衡，严守耕地红线。但我国人多地少的基本国情没有变，人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足，耕地保护面临数量、质量、生态等多重压力，实现耕地占补平衡、占优补优的难度日趋加大。

4、2017年，中央划定的三项农村土地管理制度改革试点——农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革将收官。收官之年，中央一号文件明确要统筹协调推进“三块地”改革试点。

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“优化国土开发”名言佳句：

1、食为人天，农为正本。务农重本，国之大纲。中国作为拥有13亿多人口的大国，粮食安全的特殊战略地位任何时候都不能动摇。耕地是国家粮食安全的根本保障，是农业发展和农业现代化的根基和命脉，人多地少的基本国情，决定了我国耕地资源的重要性和战略性。同时，耕地也是农村改革发展稳定的基石，是重要的生产、生活、生态空间，耕地保护直接关系到广大农民的切身利益，关系到生态文明的建设，关系到经济社会持续健康发展，也关系到国家的长治久安。

2、我国经济发展进入新常态，新型工业化、城镇化建设深入推进，耕地后备资源不断减少，实现耕地占补平衡、占优补优的难度日趋加大，激励约束机制尚不健全，耕地保护面临多重压力。如何将经济发展与坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度相结合，对于保障国家粮食安全、推进农业农村发展发挥重要作用。

3、综合国力持续提升，为提高国土开发能力和水平奠定了坚实物质基础。改革开放以来，我国社会主义市场经济体系日益健全，经济结构加快转型，基础设施不断完备，科教水平整体提升，社会民生持续改善，内生动力显著增强，取得了举世瞩目的伟大成就，目前已进入中等收入国家行列。今后，我国仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，有巨大的潜力、韧性和回旋余地，经济社会发展长期向好的总体趋势不会改变。

4、生态文明建设战略地位提升，对统筹推进国土开发、利用、保护和整治提出了明确要求。长期以来，我国始终坚持节约资源、保护环境和保护耕地的基本国策，全民生态文明意识逐步增强，生态文明建设稳步推进。党的十八大提出，将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。珍惜每一寸国土，优化国土空间开发格局，全面促进资源节约，加大自然生态系统和环境保护力度，加强生态文明制度建设。