旧版

治理餐桌污染

“治理餐桌污染”政策背景：

早在2001年，时任福建省长的习近平同志创造性地提出并一手推动的“治理餐桌污染,建设食品放心工程”，打响了治理餐桌污染的第一枪。2015年5月29日，在中共中央政治局集体学习会上，习近平总书记强调：要切实加强食品药品监管，用最严谨的标准，最严格的监管，最严厉的处罚，最严肃的问责，加快建立科学、完善的食品药品安全治理体系，严把从农田到餐桌，从实验室到医院的每一道防线。2015年6月11日，全国加强食品安全工作电视电话会议在京召开，国务院总理李克强批示，以“零容忍”的举措惩治食品安全违法犯罪，以持续的努力确保群众“舌尖上的安全”。被称为史上最严的《食品安全法》于2015年10月1日正式实施，它进一步明确了预防为主、风险管理、全程控制、社会共治的原则，标志着食品安全工作在法制化的轨道上又迈出重要一步。2016年中国工程院重大咨询研究项目“中国食品安全现状、问题及对策战略研究”成果发布，研究报告显示，2009—2016年，我国蔬菜、水果、畜禽、水产品质量安全例行监测的合格率分别为96%、95%、99%和94%以上，总体保持较高水平。中国烹饪协会主办的“2017中国餐饮企业家大会”上发布一项调查显示，全国大部分餐厅已经逐步建立食品安全风险等级管理意识并且落实到实际操作中，但仍有32%的餐饮企业表示在餐厅食品安全风险等级管理上存在困惑，并发出“履行社会共治主体责任，提高食品安全保障能力”的倡议，并携手联合利华饮食策划共同发起成立“餐饮业食品安全促进中心”。 十九大报告提出，实施食品安全战略，让人民吃得放心。

“治理餐桌污染”重要意义：

一、保障食品安全，是维护市场经济有序发展的关键之举。市场经济下的商品是用于交换的，商海无涯“信”作舟，没有诚信就没有交换，没有交换就没有市场。当前食品安全事件中凸显的见利忘义、损人利己、以假充真、以次充好等丑恶现象，严重损害了我国市场经济的诚信体系，使市场经济难以健康运行。同时，如毒奶粉、毒豆芽、毒香肠等不符合食用标准的问题食品，是不具有任何社会价值的，严重浪费了社会资源，并且在召回、销毁问题食品的过程中还要进一步浪费巨大的人力物力，有悖于资源的优化配置。所以，解决食品安全问题，是确保社会主义市场经济健康发展的内要要求。

二、保障食品安全，是全面推进依法行政的重要内容。提高政府立法质量，是切实推行依法行政的前提，当前，我国的食品安全法律体系已经初步形成，但部分法律不能很好适应当前复杂的食品安全形势，如90年代初颁布的《产品质量法》、《食品卫生法》至今还在沿用，同时食品安全标准体系不够完善，执法部门往往面临无法可依的尴尬境地。严格行政执法，做到有法必依、执法必严、违法必究是依法行政的关键，当前食品安全的监管存在多头管理的格局，有些领域没人管、有些领域重复管，还局部存在相互推诿、执法走过场的情况，甚至部分干部知法犯法、权钱寻租，为食品违法生产者提供保护伞。所以，逐步建立、完善食品安全法律和检测标准体系，形成各大部门相互协调、联动监管的食品安全管理格局，是全面推进依法行政的强大动力。

三、保障食品安全，是扩大对外开放、树立国际形象的重大举措。对外出口是我国经济快速增长的强大动力，加入WTO后，进一步扩大对外开放、与国际全面接轨是我国的战略任务，然而当前频发的食品安全事件影响我国国际形象，国外商场偶有出现“本店无中国奶粉”的讽刺广告，一些国家以此为由，人为设置贸易壁垒、实行贸易歧视政策，甚至出现34个国家禁止进口中国月饼的惨状。诚然，贸易保护主义是我国食品出口受制的一条因素，但我们更应当从食品质量的角度进行反思，切实做好食品安全工作，牢牢把好食品质量关，树立中国产品形象，这才是扩大对外开放、树立国际形象的务实之举。

四、保障食品安全，是构建和谐社会的具体体现。科学发展观的核心是以人为本，食品不安全最直接的受害者是人民群众，把加强食品安全作为“民心工程”来抓，是心系群众冷暖安危、真正为民办实事办好事的光彩事业，同时，人民群众是食品的生产者和加工者，解决食品安全问题理应充分发挥人民的协同作用，这是对“发展为了人民，发展依靠人民”的具体运用。食品安全关系千家万户，是“天大的事”，频频发生的食品安全事件使社会担忧情绪增加，严重影响了人民群众的幸福感和安全感，甚至还会激发社会矛盾、引发群体性事件，不利于社会的和谐稳定，解决食品安全问题，让人民群众吃的安心、吃的舒心，是维护社会安定有序的科学前提。

五、治理餐桌污染，是推进国家治理能力现代化的重要抓手。食品是重大的民生问题，而民生艰难是社会不稳的关键因素之一，所以谋民生之利、解民生之忧，解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，是深层次的国家治理。从这个角度出发，治理餐桌污染、解决食品安全问题是推进国家治理体系和治理能力现代化的一个缩影。习近平同志指出，国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。治理餐桌污染必须找到治理工作的制高点、切入点、突破点、着力点，实现有效治理的战略路径，才能体现国家治理体系和治理能力的现代化。治理的制高点是群防群治，构建社会共治、群防群治的社会理念，明确奖励标准、畅通举报渠道，实行举报首问责任制，落实食品安全有奖举报制度，鼓励社会公众参与食品安全监督。同时，开展了群众喜闻乐见的、形式多样的宣传活动，大力宣传食品有关法律法规和消费知识，引导消费者增强食品安全意识，形成共同关注、支持和参与治理餐桌污染的良好氛围。治理的切入点是源头治理，治理餐桌污染把“农产品种养”作为“五类产品”中的第一类产品，采取综合性措施从源头上予以根治，进一步规范农牧渔业生产过程，严格管制乱用、滥用农牧渔业投入品，牢牢把住了农产品生产安全关。治理的突破点是市场准入，餐桌污染涉及农产品和食品生产、加工、流通各个环节，治理必须处理好治标和治本的关系，严把市场准入关，禁止销售污染食品是治理餐桌污染的突破口。

“治理餐桌污染”存在问题：

一、食品药品标准欠缺。建立各种食品药品的标准，是确保食品药品安全的基础。既要有我国独立自主的标准，又要达到国际公认的标准，必须是科学的、严谨的，切实可行、行之有效的标准。目前，我国有的食品药品没有法定标准，有的不完善，有的不科学，不严谨，有的不能行之有效，也有一些与国际公认的标准相距甚远，给广大群众及病人带来不应有的危害。

二、食品安全监管薄弱。与食品安全严峻形势相比，监管执法存在“短板”。如多头管理体制，容易产生“人人都管事、事事无人管”的监管盲区。过去我国药品监督管理是“九龙治水”，其后成立食品药品监督管理总局，调整为“一龙治水”。在监督管理体制上解决了“九龙治水”，但在机制上却发展为“十二龙治水”，涉及多个行业的部委局办，农商工贸、医药卫生、司法公安等多个部门。其次监管人手不够，执法装备匮乏，“眼观目测”难以发现安全隐患。安全标准、检验检测、风险监测等技术体系还不完善，很难实现事前防范、科学管理。此外，有些执法人员法制观念淡薄，存在有法不依、执法不严现象。

三、食品安全执法不严。世界各国对食品药品安全十分重视，对违法行为处罚极为严厉。而我国对有关事件的处罚多以行政处罚为主，罚款甚少，违法犯罪成本过低，无法到威慑作用，使一些人逐利而往、知法犯法。如对不法企业的经济处罚，上限为“货值金额十倍以下”或“十万元以下”罚款。此外，有些案件司法工作配合不够及时有力，甚至将商业利益凌驾于公众利益及病人安危之上，纵容包庇奸商的违法行为。在医药监管部门发生的一系列贪腐案件，几乎都是官商勾结、钱权交易的结果。致使一些奸商的违法行为有恃无恐，十分猖獗。这也是至今食品药品违法事件屡禁不止的重要原因之一。

四、食品安全违法不究。行政执法与刑事司法衔接不畅导致对食品安全违法追究力度不够。虽然在刑法分则第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”中，有不少条文是专门针对食品安全犯罪予以设定的。刑法第一百四十三条规定了生产、销售不符合卫生标准的食品罪，第一百四十四条规定了生产、销售有毒、有害食品罪。而且为了加强对食品安全监管部门的督促规制，《刑法修正案（八）》还专门在刑法分则“渎职罪”一章中，增加了“ 食品安全监管渎职罪”这项新罪名，使得在食品安全监管这一特殊领域，滥用职权和玩忽职守的行为也有了更为具体明确的规制依据。但实践中，个别地方在查处食品安全事故时，一是仅以行政处罚解决食品安全问题，对于违法行为达到一定程度构成犯罪的，不将案件移交司法部门，造成本来应该刑事立案的案件没有进入刑事司法程序。二是对于政府官员，有一些行为没有上升到刑事层面，在行政执法中已经处罚，大都止于免职或调离岗位之类的行政处分，渎职的国家机关工作人员没有受到刑罚制裁。

五、食品安全民事赔偿不易。食品安全民事侵权赔偿制度不完善。在科技水平不断提高的今天，食品安全事件频发的另一个重要原因是商家的失信收益高于失信成本，消费者的维权成本高于维权收益。因此，对违法者既要追究行政责任与刑事责任，也要追究民事责任。食品安全法第９６条规定了惩罚性赔偿制度，立法原意在于鼓励消费者运用诉讼手段保护自己，同时也能提高不法企业的违法成本。然而，实践中很少有消费者提起惩罚性赔偿诉讼。究其原因在于对消费者个人来说，由于损失不大，或者较难举证，再加上走司法程序费时费力，很难真正付诸于行动。

六、食品产业小、散、乱现象突出。我国是食品生产消费大国，食品生产经营者有1000多万户。但产业素质总体较低，80%以上是10人以下的作坊式小企业，还有2亿多农产品种植养殖户。如生猪养殖，美国养猪户数为7万，而我国有6700万。生产经营者规模小、数量多、分布散，不仅自身安全管理意识和能力较弱，也给监管带来很大困难。

“治理餐桌污染”具体对策：

一、持续治理，筑牢食品安全防线。治理餐桌污染、保障食品安全，是践行以人为本、执政为民的根本体现，是促进经济发展、维护社会稳定的基本要求。要突出对食品的重点行业、重点领域、重点地区，持续开展专项整治，正本清源，标本兼治，综合治理，打造食品安全坚固防线。实施食品放心工程三年行动方案，围绕“五类产品、一个行业”，从生产、流通、消费各环节入手，开展“打两非(非法生产、非法经营)治源头”、“治理校园餐桌污染”等专项工作，逐步实现我省主要食品质量安全状况持续稳定向好。强化地方政府对食品安全监管的责任，安全的食品药品，是生产出来的，而不是监管出来的。只有将地方政府、食品药品监管部门、企业三方的责任明确界定，才能使责任落实到位。要强化地方政府负总责，切实将食品药品安全纳入地方政府年度绩效考核内容，并将考核结果作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。对于发生重大食品药品安全事故的地方，在文明城市、卫生城市等评优创建活动中实行一票否决。建立健全食品药品监管应急处置机制，完善应急管理工作规程，确保应急处置工作指挥有力、协调有序、科学高效。

二、强化手段，提升食品安全保障水平。即将实行的新《食品安全法》对食品生产、流通、餐饮服务和食用农产品销售等各个环节，食品生产经营过程中涉及的食品添加剂、食品相关产品的监管、网络食品交易等新兴的业态，还有在生产经营过程中的一些过程控制的管理制度，都进行了细化和完善，进一步强调了食品生产经营者的主体责任和监管部门的监管责任。科学有效的食品监管，离不开强大的技术支撑力量。因此，要采用高端检验监测技术、现代信息技术、自动化控制技术等先进的监管手段，提高监管水平和效能，实现监管手段由传统式向现代化的转变，使食品监管真正做到准确、及时、高效。建立统一的食品安全信息管理和综合服务平台。重点围绕种植养殖、生产加工、消费流通、餐饮服务四大环节，对“餐桌污染”进行从源头到末梢的“全链条式”治理，对“链条断裂”部分进行“补强”， 能够真正实现“从农田到餐桌”全过程食品安全管理。提高食品安全工作的技术水平。重点是加快食品质量检测项目的科研，针对福建食品污染中的主要问题，重点加快对食品中汞、铅等重金属、鱼类和鲜奶抗生素残留、水产品中甲醛、抗生素、生长激素等残留和注水肉、病害肉等项目的快速低成本检测仪器和检测技术的研发，加强研究和推广以提高食品卫生与质量安全为主要内容的食品加工先进技术、工艺和方法，包括食品保鲜、包装、储存、运输、销售等方面的技术。改善检验检测条件。切实改善执法装备和检验监测技术条件，保证办公办案和监督抽查等经费。建立食品安全执法联动工作机制，把执法联动工作机制作为食品安全管理执法工作的日常形式。四是加强质量追溯体系建设，重点推进婴幼儿配方乳粉电子追溯体系，全面完成药品全品种全过程电子监管工作。

三、社会共治，提高食品安全治理能力。新《食品安全法》规定，任何组织或个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监管工作提出意见和建议。要落实食品安全有奖举报制度，加快食品安全诚信体系建设，完善公共参与政策措施，搭建公共参与平台桥梁。要鼓励行业协会加强自律约束，注重发挥专家学者在决策咨询科普宣传和风险交流上的特殊作用。要组织新闻媒体开展严肃、理性、具有建设性的监督。治理餐桌污染不仅仅是单纯的技术问题或者质量管理问题，而是更为复杂的社会问题。所以，要坚持依靠人民群众，组织社会力量，让人民的事情人民管，社会的事情社会办，真正打一场食品药品安全的“人民战争”。大力发展专业化社会组织。充分保障消费者协会、食品行业协会、龙头企业、专家团体、公众团体等非政府利益相关者的权益，引导他们与政府部门共同参与食品安全形势分析、研究部署和统筹指导食品安全工作、提出食品安全监管的政策措施，以及督促落实食品安全监管责任等决策，促进我国目前以监管为重心的食品治理模式逐步向共治模式转型。发挥引领示范作用。在“八大体系”中选取有代表性的企业，创建食品安全示范点，逐步形成多层次、全方位、全业态的食品安全示范群体，切实发挥引领示范的正面作用。实现每个县(市、区)至少2条餐饮食品安全示范街和30个餐饮食品安全示范店， 50%以上的行政村建立1个及以上食品安全示范店，全省建设食品安全示范小作坊。强化媒体的舆论导向作用。新闻媒体对保证食品安全的作用包括公益宣传和舆论监督，通过电视、报纸、社区专栏等渠道发布食品安全相关信息能拓宽消费者参与监督的渠道和方式，及时预防重大食品安全事故的发生。加大社会媒体的监管，充分发挥新闻媒体的舆论监督作用;充分发挥社会服务机构如研究所、调查公司等的专业监督作用;充分调动消费者的监督和举报积极性。

四、构造科学标准，突出预防为主和食品安全信息发布。突出农产品种养、食品加工、流通和消费这“四个环节”，打破条块分割的管理机制，基本形成涵盖生产、流通、质量标准与认证、质量检测、法规保障、组织保障、社会舆论监督、消费体系的无缝衔接的全方位治理标准。新法对食品安全风险监测、风险评估这些食品安全中最基础的制度进行了进一步完善，增设了责任约谈、风险分级管理等重点制度，重在防患于未然，消除隐患。及时发布产品抽检信息和消费者警示信息，及时曝光违法食品生产企业，让不法分子如过街老鼠一样，无处藏身。让群众来监督和评判，才能做到不虚不空不偏。消费者对于食品拥有知情权，食品安全信息的公开和透明，不仅有利于保护消费者的合法权益，也有利于虚假信息的杜绝。

五、建设队伍，改进食品安全执法队伍作风。食品监管专业性、技术性很强，必须确保队伍业务精湛、技能过硬、作风优良。加强基层执法队伍建设。强化基层执法队伍的思想建设、业务建设和作风建设，强化法律法规培训，提高队伍整体素质和依法行政的能力，做到严格执法、公正执法、文明执法。充实基层执法人员力量，严把人员“入口”，畅通“出口”，加强监督，严肃法纪。实行绩效管理。要把贯彻落实上级重大决策部署、履职尽责、加强自身建设、推进改革创新等工作，作为绩效管理工作的基本内容加以全面落实，重点围绕绩效目标、绩效责任、绩效运行、绩效评估、绩效提升等基本环节，建立起一套适合食品药品监管系统工作特点的现代行政管理制度规范。强化队伍作风建设。要把学习的风气搞浓，把团结的风气搞浓，把干事的风气搞浓，把凝心聚力的风气搞浓，把廉政的风气搞浓，以优良的作风推动事业发展，以良好的形象取信于民，把监管队伍锻造成为守护人民群众饮食用药安全的坚强卫士。

六、创新机制，务求食品安全监管实效。面对转型期食品安全风险高发、改善民生诉求高涨的新形势，要进一步创新监管机制设计，提升监管机制效能，淘汰低效的、不符合时代发展的、互相掣肘的机制，务求食品安全监管实效。积极探索建立分级管理新模式、新机制，加快地方食品药品监管体制改革，完善制度规范。全面完成市、县两级食品药品监管机构改革、职能整合和人员划转、内设机构到位等工作，科学划分省、市、县三级局的事权，确保新机构在各级政府的领导下，有足够的力量和资源有效履行新职能，着力解决好县、乡基层食品药品机构改革落实到位的问题，形成覆盖城乡的食品药品监管体系，推动建立一体化、网格化的监管工作格局。建立健全食品药品法规建设，开展《食品安全条例》立法的相关工作，增强法律追惩效力。推进食品安全信用体系建设。推行企业信誉考核制，尽快普及食品质量信誉考核制，制定信誉年度考核评价办法，组织对食品经营者每年进行一次质量信誉考核，将经营者的自律体系建设、质量审验、消费者申诉举报、工商部门巡查和质量监测，以及经销假冒伪劣等不合格商品受到查处等情况进行量化考核、综合评价。将考评结果通过公告、网站、新闻媒体向社会公开，将有关信息录入企业信用档案，实施分类监管，从而推动整个食品市场秩序的根本好转。

“治理餐桌污染”典型事例：

1、2015年，国务院通过“问题清单”、“权利清单”、“责任清单”来“构建统一权威的监管体系”，在食品安全方面，《2015食品安全重点工作安排》详细梳理了这三份张清单。“问题清单”：突出监管重点、治理餐桌污染、加强源头治理；“权力清单”：规范法治秩序、创新监管方式，加大投入力度，科学编制“十三五”国家食品安全治理体系和治理能力建设规划，提高风险监测和评估能力；“责任清单”：落实主体责任、推动社会共治，强化督查考评，加强食品安全监管部门综合协调力量，落实食品安全属地管理责任，加快完成农产品和食品安全监管机构改革任务，建立重心下移、保障下倾的工作机制，完善基层食品安全网格化管理体系和责任体系，打通“最后一公里”。

2、由国家食品药品监督管理总局主办的“2015年国际食品安全会议”，6月15日在京举行。会议的主题是“食品安全 国际共治”，来自全球与食品安全相关的四大国际组织、20多个国家或地区的监管机构嘉宾、中国政府与食品安全相关的各部委官员以及近300余名来自全球学术机构和产业界代表出席会议。

3、2016年中国工程院重大咨询研究项目“中国食品安全现状、问题及对策战略研究”成果发布，2009年至2016年国家卫计委网络直报系统共收到食源性疾病暴发事件1244起，累计38958人中毒，749人死亡，病源微生物污染是造成食品中毒死亡的主要原因；农兽药滥用依然是当前食品安全源头污染的主要来源；重金属、真菌毒素等污染物构成粮食食品安全的长远隐患，重金属超标率较高的粮食在南方和西南省区。我国每年有3100万吨粮食在生产、储存、运输过程中被真菌污染，约占粮食年总产量的6.2%；另外，非法添加、掺杂使假和欺诈仍是我国现阶段突出的食品安全问题。

4、中国烹饪协会主办的“2017中国餐饮企业家大会”上发布一项调查显示，全国大部分餐厅已经逐步建立食品安全风险等级管理意识并且落实到实际操作中，但仍有32%的餐饮企业表示在餐厅食品安全风险等级管理上存在困惑，并发出“履行社会共治主体责任，提高食品安全保障能力”的倡议，并携手联合利华饮食策划共同发起成立“餐饮业食品安全促进中心”。

“治理餐桌污染”名言佳句：

1、食品安全不仅关系到消费者的身体健康和生命安全，而且会影响经济社会的健康发展和稳定，也关乎政府和国家的形象。要彻底解决食品安全问题，必须深入剖析产生问题的深层原因，在此基础上借鉴国外食品安全监管经验，加强法制建设和企业商业道德建设，做好食品标准的制定和严格执行食品标准，强化社会对食品安全的监督，建立起全社会参与的食品安全监督网络，更有效地保障食品安全。

2、要加强从业人员诚信教育和技能培训，真正让尚德守法成为食品从业人员内化于心，见诸于行的自觉行动。要通过惩罚性的赔偿制度，首付责任制度，把食品安全与企业的身家性命牢牢捆绑在一起，形成不敢、不能、不想以身试法的长效机制。信息公开是对消费者最好的保护，是对违法者最大的震慑，对执法者最硬的约束，也是对诚信建设最大的贡献。

3、发生食品安全问题并不是偶然的，而是目前特殊条件下多方社会经济道德因素共同作用下的结果。过去，在生产销售伪劣和有毒有害食品的治理整顿中没有做到法治化、制度化，而是“救火式”的治理，哪里发生问题治哪里，事情过后“刀枪入库，马放南山”。因而制假售假率屡治不绝、屡禁不止，甚至有愈演愈烈之势。

4、治理餐桌污染是习近平同志发起的、源于福建的食品安全梦，是顺应社会发展的大趋势和新要求，回应人民群众的热切期盼和关切的应时之举;是在大胆实践的基础上继承前人又突破陈规，形成了符合实际的现代治理体系的创新之举;是尊重人民群众的首创精神，总结人民群众的实践经验，引领全省乃至全国人民解决食品安全难题的惠民之举;是构建一整套完善的科学标准，推动中国食品安全事业持续前行的有力之举。