最高院：民事诉讼败诉后再对同一争议提起行政诉讼属重复起诉

【裁判要旨】

重复起诉，通常是指原告对同一被诉行政行为提起诉讼，经人民法院依法判决败诉后，又以同一事实和理由再次提起诉讼的情形。审判实践中，一些纠纷应当通过民事诉讼途径，还是行政诉讼途径解决，存有争议，但无论何种途径，当事人只能选择一种途径进行教济。当事人在提起民事诉讼败诉后，又对同一争议所涉的行政行为再次提起行政诉讼的，亦属于重复起诉的情形。当然，如果是民事诉讼原告之外的其他利害关系人，对受生效民事判决拘束的相关行政行为提起行政诉讼的，则属于“诉讼标的为生效判决羁束”的情形，起诉亦不符合法定条件。

【案件来源】

（2017）最高法行申5519号 行政裁定书

【案情简介】

郑胜晚与岳小琴、伍栋梁与岳小利、阮小军与岳小容，均系夫妻关系，岳小琴、岳小容、岳小利系向华秀之女。向华秀病故后，在邵阳市××园艺××场下马队留有房屋。根据国有土地使用权登记卡记载，该房屋用地来源为划拨，用途为居住，用地类别为住宅，用地面积108.9平方米，建筑占地75.6平方米。2013年，大祥区政府因娄邵、怀邵衡铁路建设项目，需要征收涉案房屋。2013年7月25日，邵阳市人民政府（以下简称邵阳市政府）发布（2013）第6号《房屋征收公告》。公告发布后，大祥区政府成立的邵阳市大祥区铁路建设项目援建指挥部（以下简称援建指挥部）工作人员与郑胜晚等人协商房屋拆迁安置补偿事宜。2013年8月15日，岳小琴、岳小利及岳小容之夫阮小军与援建指挥部签订《协议书》，约定按照《中华人民共和国土地管理法》《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》及邵阳市政府市政发（2013）2号《邵阳市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》（以下简称2号安置办法）的规定，以集体土地上房屋征收补偿标准进行补偿，并于同日领取房屋拆迁安置补偿款，将房屋腾空后交付给援建指挥部，该房屋已被拆除完毕。2015年4月7日，郑胜晚、伍栋梁以岳小琴、岳小利、阮小军无权擅自与援建指挥部签订征收补偿协议，涉案房屋为国有土地上房屋，协议约定按集体土地上房屋征收补偿价格予以补偿，违反法律、行政法规的强制性规定无效为由，向大祥区人民法院提起民事诉讼，请求确认该征收补偿协议无效。2015年6月20日，大祥区人民法院作出（2015）大民初字第365号民事判决，驳回郑胜晚、伍栋梁的诉讼请求。郑胜晚、伍栋梁、岳小琴、岳小容、岳小利不服并提起上诉，邵阳市中级人民法院作出（2015）邵中民三终字第19号民事判决，认为向华秀系原××园艺场职工，其房屋宅基地位于原××园艺场内，根据2号安置办法第二条第三款规定，援建指挥部按照集体土地上房屋补偿标准进行补偿符合法律规定。案外人李忠良、何文军的原有房屋在2000年修建潭邵高速公路时被征收拆迁，统一安置在西湖南路高速公路连接线旁，现已成为城市主干道，所安置的宅基地性质已转为国有建设用地，所以其补偿标准适用国有土地上房屋征收补偿标准，而涉案房屋坐落位置与李忠良、何文军不属同一地段，不适用国有土地上房屋征收的相关规定。房屋征收补偿协议系双方真实意思表示，不违反法律强制性规定，一审确认该协议有效并无不当。二审判决驳回上诉，维持原判。2015年11月17日，郑胜晚等人提起本案行政诉讼，以补偿标准过低，显失公平；援建指挥部误导当事人，告知各户都是按照集体土地上房屋征收补偿标准予以补偿，签署协议存在重大误解为由，请求撤销与援建指挥部签订的征收补偿协议。

邵阳市中级人民法院（2015）邵中行初字第183号行政裁定认为,岳小琴、岳小容、阮小军与援建指挥部签订协议后即领取安置补偿款，协议已履行完毕，大祥区政府没有不依法履行、未按照约定履行协议，或者单方变更、解除补偿协议的情形，郑胜晚等人请求撤销征收补偿协议，不属于行政案件受案范围。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定驳回郑胜晚等人的起诉。郑胜晚等人不服，提起上诉。

湖南省高级人民法院（2016）湘行终869号行政裁定认为，郑胜晚等人于2015年4月提起民事诉讼，请求确认涉案征收补偿协议无效，该案终审判决确认补偿标准问题并无不当，该协议应认定为有效。现郑胜晚等人再次提起行政诉讼，以补偿标准过低为由，请求撤销前述协议，属于《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（十）项规定的“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的”情形。一审认定郑胜晚等人的起诉不属于行政案件受案范围不妥，但裁定对本案驳回起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

郑胜晚等人申请再审称：在2015年5月1日后，征收补偿协议可以作为行政案件受理，不应适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（十）项规定。请求撤销一、二审裁定，对本案予以再审。

【裁判意见】

本院经审查认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（八）项规定，起诉人重复起诉的，人民法院不予受理；第（十）项规定，诉讼标的为生效判决的效力所羁束的，人民法院不予受理。所谓重复起诉，是指当事人对同一被诉行政行为提起诉讼，经人民法院依法处理后，再次提起诉讼的情形。其特点是原告和被诉行政行为均为同一个。对于一些案件究竟应当通过民事诉讼途径解决，还是通过行政诉讼途径解决，实践中存有争议的，当事人只能选择一种途径进行救济。当事人提起民事诉讼败诉后，又对同一争议所涉行政行为再次提起行政诉讼的，亦属于重复起诉的情形。所谓“诉讼标的为生效判决羁束”是指当事人起诉所指向的诉讼标的已经不具有可争议性，诉讼标的物的归属或者法律关系的性质，已经被生效的人民法院判决所确认。此种情形中，起诉人并非一定是生效判决的起诉人，包括生效判决案件的诉讼当事人，也包括其他相关联的案外人。生效判决具有对世的法律效力，不仅对案件当事人有拘束力，对案件当事人之外的公民、法人或者其他组织同样具有拘束力。本案中，郑胜晚、伍栋梁曾就征收补偿协议的效力问题以援建指挥部为被告提起过民事诉讼。征收补偿协议的效力争议，与本案对签订协议行为提起的行政诉讼，实质属于同一纠纷。在《中华人民共和国行政诉讼法》修改之前，征收补偿协议争议究竟应当通过行政诉讼途径解决，还是通过民事诉讼途径解决，确实存在争议。但是，无论是选择民事诉讼，还是行政诉讼，当事人对同一纠纷只能选择一次救济。郑胜晚、伍栋梁在民事诉讼败诉后，再次提起行政诉讼，属于重复起诉，一、二审裁定驳回两人的起诉，处理结果并无不当。对岳小琴、岳小利、岳小容而言，先前并未提起过民事诉讼，但是终审民事判决的结果已经对其本次提起的行政诉讼的诉讼标的——征收补偿协议的效力作出明确确认，协议效力已经不具有可争议性。郑胜晚等人又针对该协议的效力问题提起行政诉讼，受民事生效判决的羁束。一、二审裁定驳回郑胜晚等人的起诉，亦无不当。郑胜晚等人主张，2015年5月1日后征收补偿协议属于行政诉讼的受案范围，起诉不属于受生效判决羁束的情形，系对法律条文的错误理解。以此为由申请再审，本院不予支持。

应当指出的是，行政协议案件属于行政诉讼的受案范围，是指行政协议行为属于行政诉讼的受案范围。行政协议行为既包括行政机关不依法履行、未按照约定履行或者单方变更、解除行政协议的行为，也包括行政机关与协议相对人签订行政协议的行为。一审裁定将签订行政协议行为排除在行政诉讼受案范围之外不妥，二审裁定予以纠正，符合法律规定。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项列举的可诉行政协议行为并非完全列举，凡是有可能对公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益造成侵害或者不利影响的行政协议行为，包括本案签订协议的行为，都是可诉的行政行为，均属于行政诉讼的受案范围。

综上，郑胜晚等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回郑胜晚、岳小琴、伍栋梁、岳小利、岳小容的再审申请。

审判长　　郭修江

审判员　　张颖新

审判员　　熊俊勇

二〇一七年九月二十日