16. 制度篇-中央政府：帝制中枢的权力结构

一、思维导图

二、 文稿原文

各位喜马拉雅的朋友，你好！我是赵冬梅，欢迎收听“冬梅讲国史”。今天我们来谈谈帝制国家的中枢决策机制。

帝制国家权力中枢的核心当然是皇帝，皇帝的周边有秘书帮助他处理信息、出谋划策。皇帝之下是中央政府，帝制2132年，前1361年，宰相群体享有稳定的议政权，与皇帝一道构成权力中枢；后771年，废除了宰相，皇帝就是权力中枢，朕即朝廷。不管有没有宰相，皇帝原则上都掌握着所有决策的最终决定权。所以，谁能够稳定而频繁地接触到皇帝，谁就有可能在决策中发挥更大作用。唐后期，陆贽作翰林学士，也就是皇帝的高级秘书，陆贽深得唐德宗的信任，对决策影响极大，被认为是“内相”。明朝没有宰相，皇帝一旦躲进深宫不出来见人，那就宦官说什么是什么了。唐后期的枢密使，曾经是最尊贵的宦官职位，也是宦官得以干政的关键，枢密使本来是做什么的呢？就是在皇帝和宰相之间跑腿儿、传信儿的，传着传着，就把自己的意见加进去了，传着传着，就可以在这中间插话儿、影响最高决策了。

要保障中枢决策的安全，就要建立适当的会议机制，让皇帝能够及时听取宰相大臣的意见，还要建设通畅的信息沟通渠道。在这些方面，帝制中国都曾经有过值得称道的成就。

我们先看会议机制。最高端的会议当然是御前会议。帝制两千年，总的来说，从制度上讲，御前会议是越来越频繁的；换句话说，皇帝是越来越忙了。这个忙，有两方面的原因，一是权力在不断地向中央、向皇帝集中，二是国家事务的增长，事儿多了，当然要耗费更多时间精力去处理。

历史研究当中什么最难搞呢？日常！历史书写有点像现代的新闻报道，倾向于记录重大、非常事件，越是日常越是难得被记录下来。比如秦汉的皇帝究竟多久跟群臣见一次面，其实并无明确记载。学者们常常引用的材料，是汉宣帝亲政之后，“五日一听事，[自丞相]以下各奉职奏事”。这条材料被用来证明宣帝的勤政，那么，之前皇帝的“听事”频率应该到不了“五天一次”。

唐宋以后材料多，能够看得比较清楚，从这个时候起，正常情况下，皇帝就是隔天或者天天打卡上班的了。宋朝的第一位劳模皇帝宋太宗的日程表是这样的：凌晨三点到五点之间起床，六点钟左右，他就已经穿戴整齐，到达前殿，接受朝见——这种朝见重在仪式，目的是展示君臣之间的等级关系。七点钟，太宗开始在前殿接见宰相等大臣，举行办公会，商讨政务，一直到九点；然后回宫吃早饭。饭后，换上稍微舒服一点的衣服，进入相对来说更随意一点的后殿继续处理政务，一直到中午十一点。下午的时间，宋太宗用来读文件——处理时政信息——和看书——进行理论学习，就这样一直工作到深夜。

这种“鸡鸣而起，听天下之政”的勤奋状态，宋太宗一直坚持到生命的最后一息。至道三年（997）三月二十九日，当天是旬假，中国古代的官员每十天放一天假，这叫旬假。官员放假，皇帝是不放的。这一天，太宗仍然接见了宰相。当天晚上，他就驾崩了（周佳《北宋中央日常政务运行研究》，54页。）。鞠躬尽瘁，死而后已，令人感动。想想我在《百家讲坛》讲寇准的时候讽刺太宗权力欲太重，忽然有一点点内疚。当然，太宗的权力欲格外强烈，也是千真万确的。后来的宋朝皇帝基本延续了这个时间表，而且还有新增项目，比如夜里召见值班的学士讨论政事。

帝制两千年，不仅御前会议的频率在增加，而且原则上由皇帝直接处理的事务、直接接触的机构和官员也在增加。汉代的皇帝通过丞相府管理国家，小事遵循制度、按部就班，大事由丞相向皇帝报告。有一个很有意思的故事是，汉惠帝上台后，曹参作丞相，“无所请事”，老也没找他报告，惠帝心里就有点发毛，又不好意思直接质问老丞相，就让曹参的儿子去问。结果曹参大怒，把儿子狠狠地用竹板抽了一顿。惠帝只好承认是自己派曹公子去的，曹参就解释说：“你看，你不如高祖，我不如萧何。高祖和萧何把天下的法令都制定得很清楚了，陛下垂衣拱手，群臣遵守制度，不加违犯，不是挺好的吗？”在当时，政治风气崇尚无为，国家事务相对简单，所以，宰相府都没什么事，就更不用找皇帝汇报了。

唐代的皇帝每天举行常朝，接见包括宰相在内的五品以上官员（司局级）和一些关键部门的处级干部，先行礼后议事，一大群人七嘴八舌，效率低下。后来，为了提高效率，就发展出来一种新的御前办公会，等仪仗和大队人马都撤下去以后，宰相等重要官员再来跟皇帝开小会，说正事。御前办公讨论的主要是军国大政，一般性的政务交给宰相办公会，由宰相办公会拿出处理意见报皇帝批准。

到了宋代，皇帝直接处理的事务量大大增加。前面说过，宋朝皇帝的日常听政活动分为两段，一段在前殿，一段在后殿，这两段的性质是不太一样的。前殿这段是高层办公会，按照顺序，皇帝要分别接见宰相、枢密院（国防部）、三司（财政部）、开封府（首都市长）、审刑院（司法部）。关于这个接见序列，请注意两点：

第一，是分别接见，各自谈话，因此，真正接收到各方信息、掌握全局的是皇帝，当然，处理的好不好，得看他的处理器是否过硬。第二，能够参加办公会的，是一些机构的长官，而不是官员个人；再确切点说，这些官员在御前办公会出现的资格，来自他所代表的机构，而不是他本人。因此，如果你不想让某人见到皇帝，可以有一个办法，那就是把他调离上述岗位。这个办法，王安石用过。开封知府冯獬反对他的司法新条，扬言要跟皇帝当面讨论。王安石就利（滥）用职权把这位仁兄的开封知府免了——没了开封知府的位置，冯獬个人想要见到皇帝，就没那么容易了。这就是宋朝前殿听政的功能——高层办公会，皇帝直接处理日常政务。后殿这段的内容更加具体，简直琐细，包括接见一些级别不是很高的新任官员。

帝制时代的会议，除了皇帝亲自主持的御前办公会，还有很多皇帝并不出席的办公会和政策讨论会。比如，公元前81年举行的西汉盐铁会议，就是一次有关国家政策转折的大讨论。它由谏大夫杜延年建议发起，大司马大将军霍光实际主持，辩论双方，一方是御史大夫、武帝的老臣、为国家做出过巨大贡献的桑弘羊，另一方是各地代表贤良文学60余人，是完全没有政治经验的“草野新进”。

曾经有人批评这种对阵格局不对称，有失体统。这种不对称，从某种意义上说，恰恰表明当时的帝制国家还在少年时期，政治体制充满活力。随着帝制政治体制的不断成熟，这种情况便不再出现了。皇帝的肉体可以缺席宰相办公会和各种政策讨论会，但是皇帝的威权笼罩性地影响着所有的会议，影响的方式包括宣布召开会议、设定参会资格、批准或者不批准会议决议。帝制整体，控制是无所不在的。

开会是皇帝获得信息的一种方式，在会议中，皇帝面对面接见群臣，接受汇报，进行质询，同时可能还同时伴随着书面报告的进呈。在会议之外，皇帝国家通过多种渠道搜集信息。儒家的政治思想一贯重视信息的搜集，主张掌握权力的人特别是掌握大权的皇帝、宰相，一定要兼听博采，要防范信息的壅蔽。为了保障信息渠道的畅通，帝制国家建设了复杂的制度。在各级地方政府常规的汇报之外，中央派出巡视组是一种常用的信息搜集办法。巡视组有临时的，也有制度化的。临时的巡视，有专使，比如公元前62年，汉宣帝派十二使者循行天下，慰问鳏寡孤独，视察吏治得失，荐举人才；也有不带使者之名，但有使者之实的，比如皇帝身边的宦官、近臣到外地出差，回来肯定都是要汇报所见所闻的。制度性的巡视，汉代有州部刺史，六条问事。明朝的巡按御史，至今仍活跃在民间记忆中，戏曲里的读书人中进士之后会立刻放了八府巡按，威风凛凛地出京来解救他落难的风尘爱人。在这一类故事的背后，是明朝监察御史实实在在的威风，他们直接向皇帝负责，位卑权重，代表天子巡视地方，品阶虽然不过六七品，但是四品官、三品官见了他们都要屏住呼吸，毕恭毕敬。

信息渠道常常会出问题，什么问题呢？一般人能想到的问题，是下面的人为了个人或者小集团的利益，隐瞒信息，隐藏真相，蒙蔽上峰。一般人想不到的，是上面的人有时候也未必想知道真相。宋朝王安石变法，有一项淤田法，是用人工制造的洪水泛滥把河里的淤泥带到岸边贫瘠的土地上，去改良土壤。但是洪水的方向和淤肥的力度都很难掌控，所以，毁坏老百姓的田园和坟墓是常有的事。有人告状，证据确凿，宋神宗大怒。但是，王安石只给了一个理由，宋神宗立刻就把老百姓的损失撇开不管了。王安石说什么这么管用呢？王安石告诉皇帝，这个淤田使者究竟为朝廷增加了多少收入——能够被蒙蔽的皇帝，一定是自己先遮住了眼睛。遮住了他们眼睛的，不是别的，而是利益。

信息提供决策的基础，而对信息的理解判断则决定决策的走向。所以，有宰相的制度性参与，必要时引入更多的脑力资源，集思广益，对于中枢决策来说都是十分必要的。宋朝政治家司马光所设想的理想的中枢决策方式就是，宰相大臣各抒己见，不同意见之间互相争锋、充分讨论，皇帝权衡利弊，拍板定案。司马光的设想，当然很美好，可是要实现它，难度极大。既需要皇帝的虚怀大度，有判断力；又需要官僚队伍保持一种和而不同的君子之争状态。关于这种状态，我还想多说两句，什么叫和而不同的君子之争状态呢？这个官僚队伍必须是能够独立思考的，因为独立思考，所以必然有不同的意见存在，然而不同意见的争论绝不涉及人身攻击和利益之争，他们之中的大部分人都清楚地了解并遵守和衷共济的原则。好，这就是今天的内容，谢谢大家。下一次我们谈谈皇帝和宰相之外的第三种力量——台谏官。

三、名词解释

1.  枢密使：枢密使一职始置于唐后期，为枢密院主官，以宦官充任，五代时改由士人充任，后又逐渐被武臣所掌握，办事机构也日益完善。为适应连年战争的局面，枢密使把军政大权握于一己之手以便宜从事，枢密使的职掌范围扩大到了极限，枢密使的地位迅速上升，“权侔于宰相”。但到了宋代，枢密使制又发生了变化，其任职者由五代时的武将逐渐转为以文官担任，职权范围逐步缩小。枢密院是管理军国要政的最高国务机构之一，枢密使的权力与宰相相当，清代大臣往往被尊称为“枢密”。

2.  按部就班: 原意是写文章时篇章结构安排得体，用字造句合乎规范。后来引申为照章办事，依次进行，不越轨，不逾格。也指按老规矩办事，缺乏创新精神，出自晋 陆机 《文赋》。

3.  壅蔽: 读音是yōngbì，出处《汉书·刘向传》，解释隔绝蒙蔽。多指用不正当手段有意隔绝别人的视听,使人不明真相。

4.  鳏寡孤独：读音是guānguǎ gū dú，解释是泛指没有劳动力而又没有亲属供养、无依无靠的人。鳏：年老无妻或丧妻的男子。寡：年老无夫或丧夫的女子。孤：年幼丧父的孩子。独：年老无子女的人。

四、历史人物

曹参：西汉开国功臣，名将，是继萧何后的汉代第二位相国，史称“曹相国”

王安石：北宋思想家、政治家、文学家、改革家